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【政策解讀】社會資本投資現代農業的主要模式、實現路徑、面臨問題及發展趨勢

2021-07-01 20:54:05

[ 導讀 ] 社會資本投資現代農業的主要模式、實現路徑、面臨問題及發展趨勢。

農業是國民經濟的基礎性產業，發展現代農業是推動國民經濟發展的重大工程。目前，社會資本廣泛參與現代農業，政府也出臺各項政策鼓勵社會資本參與現代農業。了解社會資本投資農業的基本模式，可以促進農民增收，加強農業基礎地位，從而加快“三農”政策的不斷深入，吸引大量社會投資者進入農業。對社會資本投資現代農業模式進行分析，具有現實意義。

社會資本指相互聯系、相互制約的個別資本的總和，本文研究的社會資本主要指社會資金。

一、研究背景

（一）政策背景

我國是一個農業大國，1982年至1986年，連續5年國家發布的中央一號文件，都涉及農業改革和農村發展，從2004年至今，每年的一號文件都是對農業農村發展的規劃與指導。農業現代化更是近幾年突出的重點，而要建設現代農業，不僅首先政府的墊支，更需要社會資金的支持，政策鼓勵社會資本投資現代農業建設的各個方面。

1.自由投資階段。在2013年之前，已有大量社會資本進入農業這塊“熱土”，政府既希望社會資本進入農業提供資金、技術，又擔心資本進入農業后分割農民土地、瓜分農民利益，造成社會的不穩定。因此政府保持不引導投資，也不干預投資的態度，社會資本可以自由投資農業。2010年國務院出臺《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，鼓勵民間資本拓寬投資渠道，但未專門涉及對農業領域的投資。

2.分類引導階段。伴隨著社會資本的大量涌入，造成了許多問題，投資領域不清楚、土地流轉問題等，為了規范引導社會資本投資現代農業，2013年中央一號文件首次提出：“鼓勵和引導城市社會資本到農村發展適合企業化經營的種養業。”為了科學規范引導社會資本投資現代農業，2014年，農業部將農業領域劃分為“紅、黃、藍、綠”四大區域，采取差別化政策措施。

3.規范指導階段。在社會資本投資農業獲得良好社會和經濟效益，以及更加規范指導社會資本投資農業的領域和范圍，國家出臺更加具體化的政策性文件。2016年中央一號文件提出鼓勵社會資本參與小型農田水利工程建設與管護。2016年《全國農業現代化規劃（2016—2020年）》明確提出，鼓勵社會資本主導設立農業發展基金。2017年一號文件提出支持社會資本參與農林水利、農墾等項目建設運營。鼓勵地方政府和社會資本設立各類農業農村發展投資基金。

4、鼓勵支持階段。在2018年發布的中央一號文件中，對鄉村振興這一項目具體如何實施進行了全面的戰略規劃。文件指出，要重視對農村開發項目的投入，采用投資興業的手段，幫助鄉村振興，頒布優惠政策，刺激工商業資本對鄉村的開發進行投資。黨的十九大就提出了“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求。鄉村振興離不開社會資本的支持，所以當務之急是解決怎樣吸引社會資本對農業進行投資。2021年5月7日，農業農村部國家鄉村振興局印發《社會資本投資農業農村指引（2021年）》，旨在切實發揮社會資本投資農業農村、服務鄉村全面振興的作用，滿足鄉村振興多樣化投融資需求，匯聚社會資本力量推進全面實施鄉村振興戰略?！吨敢肥崂硖岢隽?3個重點產業和領域。包括：現代種養業，現代種業，鄉村富民產，農產品加工流通業，鄉村新型服務業，生態循環農業，農業科技創新，農業農村人才培養，農業農村基礎設施建設，智慧農業建設，農村創業創新，農村人居環境整治，農業對外合作。

（二）實踐背景

社會資本投資農業領域一方面可以解決政府對農業投資不足的問題，另一方面，可以拓寬資本的投資渠道，成為另一大利益增長點。因此對社會資本投資現代農業的模式進行分析，具有現實意義。

二、文獻綜述

在社會資本投資現代農業方面，許多學者做了研究，集中研究了社會資本參與農業帶來的好處，社會資本進入農業面臨的問題，以及現有的投資模式。馮芝軍，易松強，宋祥燕，趙斌（2014）認為，社會資本投資農業，推動了土地集約化和種養規?；?，提高了農業從業人員的素質和技能，解決了農業資金投入不足的難題，促進了先進農業技術的推廣，帶來了先進的投資經營理念，推動了農業合作組織的發展，延長了農業產業鏈條，促進了農民增收致富。陸婧瑜，孟楓平（2013）認為，社會資本投資現代農業面臨四大問題，土地問題、自然風險、市場風險、人才短缺。在現有投資模式方面，主要從投資領域與投資參與主體方面劃分與研究，沈錦根，牛宜生（2008）將社會民間資本投資農業的模式分以下四種：投資規模農業、投資農產品加工業、投資休閑觀光農業、投資生態園建設。郭聲玥（2016）將社會資本投資農業現有模式總結為六種：資金+政府+農戶、資金+公司+農戶、資金+合作社+農戶、資金+專業市場+農戶、資金+專業大戶+農戶、獨資經營。

三、社會資本投資農業現有模式分析

（一）按投資領域劃分

1.投資規模農業。投資規模農業，即投資者通過購買、租賃等方式獲得大片土地，進行大規模經營。根據農業部的“分區政策”，投資規模農業屬于“黃區”，投資受國家監管，因為涉及農民、土地較多。如平昌縣招商引資引進成都翼展投資有限公司，投資2億元，建設集有機蔬菜種植及加工、冷鏈物流為一體的富硒有機生態種植產業示范基地，帶動發展蔬菜產品。

2.投資農產品加工業。隨著初級農產品的產量增加，越來越多的投資者把目光移到了農產品深加工業，增加農產品的附屬價值。根據農業部的“分區政策”，投資農產品加工業屬于“藍區”，是國家引導社會資本進入的領域，市場化程度較高。2016年12月28日，國務院辦公廳印發《關于進一步促進農產品加工業發展的意見》，對今后一個時期我國農產品加工業發展作出全面部署。

3.投資休閑觀光農業。物質生活的豐富促使人們開始追求精神生活，城市的壓力讓人們在閑暇之余期望到農村享受自然風光，因此投資者也將休閑觀光農業作為一大農業投資領域。同時，隨著人們對人與自然關系的重視，越來越多的人關注生態環境。運用高科技打造現代農業，也能夠改善農村生活環境。根據農業部的“分區政策”，投資生態園建設屬于“綠區”，是國家支持社會資本進入的領域，具有部分公益職能。1995年，黑馬集團承包了1000畝鹽堿地，建起了養殖場，隨著鄉村旅游的發展，種植了觀賞苗圃，建起了生態飯店，每逢周末、節假日，吸引了大批游客前來觀光旅游，親近大自然。不僅給黑馬集團帶來了很好的收益，而且推動了當地經濟發展。

（二）按投資參與主體

1.資金+政府+農戶。為支持農業發展，提高農民收入和生活水平，增加農村人口就業率，帶動當地經濟發展，國家政策越來越傾向于農業，提出了一系列關于農業補貼、減稅等支農惠農政策，同樣鼓勵社會資本投資現代農業，對支持現代農業發展的企業給予一定優惠。在2016年12月底，發改委、農業部下發了《關于推進農業領域政府和社會資本合作的指導意見》，大力推進政府和社會資本在農業領域合作，即PPP模式。如大理市生活垃圾處置城鄉一體化系統工程，2010年10月，大理市以BOT（投資建設-運營-移交）方式，引進重慶三峰環境產業集團公司，投資4.2億元建設一座垃圾焚燒發電廠，2012年6月，引進重慶耐德新明和公司，建設10座大型垃圾壓縮中轉站，采用承包、租賃等方式，將城鄉垃圾收集清運工作推向市場。

2.資金+公司+農戶。這一模式是社會資本與當地涉農龍頭企業合作，簽訂相關合作合同，或者購買企業股份等方式直接參與企業的農業經營化管理。在這一模式下，龍頭企業具有相對成熟的運作方式、經營方式，在當地具有一定的經濟帶頭作用，社會資本選擇這個農業投資模式所面臨的風險較小。同時，這種產業化帶動模式，對現代農業發展有很大推動作用。如遂寧市的金華清見公司，實施10萬頭野山豬的寄養工程，公司統一提供豬仔、防疫、技術服務，到時間統一收購銷售。

（1）運行機制。在這種模式下，社會資本與龍頭企業合作，與散戶簽訂經濟合同，進而開展產業化生產，社會資本減少了尋找散戶的成本。社會資本合作的企業可分為兩類：一類是綜合型生產和銷售的企業，這類企業有完整的生產線與運行模式，社會資本的投資主要增資擴大規模。另一類是服務型的中介公司，企業提供相關技術與產品標準，通知給下面的農戶生產，然后公司回收，統一銷售。

（2）利益分配。在這一組織模式下，若社會資本與龍頭企業合作，根據簽訂的合作合同，進行利益分配；若社會資本收購龍頭企業，則不存在利益分配問題，同時，散戶與龍頭企業簽訂合同，共同約定到期利益分配問題。

3.資金+合作社+農戶。2013年一號文件首次提出：“鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉?！奔瓷鐣Y本投資者通過與合作社簽訂協議，參與合作社的經營管理。合作社主要以農村家庭承包為基礎，提供農產品的加工、銷售、運輸以及技術服務，成員之間互助的經濟組織。如2009年，五里明鎮農民合作社與中糧集團簽訂糧食購銷合同，中糧收購合作社農產品，簽訂合約。

（1）運行機制。這種模式下，社會資金參與合作社的經營管理，擴大合作社規模，并且利用現代企業的先進技術、市場信息、專業管理人員豐富了合作社的管理。

（2）利益分配。在這一模式下，社會資本投資者與合作社簽訂協議，按協議內容進行利益分配。合作社與農戶之間利益分配方式可分為兩種：一是農戶與合作社簽訂購銷合同，依據合同內容分配相應的利潤；二是農戶入股合作社，可以憑借股份得到分紅，同時在合作社工作的農民可以得到工資。

4.資金+專業市場+農戶。即社會資本通過專業市場與農戶聯系，一般都是較大型的批發市場。比如蔬菜批發市場、水果批發市場、水產品批發市場等。

（1）運行機制。社會資金通過與專業市場的合作，擴大批發市場的規模，提供方便的結算工具、靈活的市場價格波動信息等，吸引農產品的供給者與購買者，社會資本投資者直接或間接參與專業市場的營運活動。

（2）利益分配。在這種模式下，社會資本控股參與專業市場的營運活動，根據經營狀況，獲得收益，專業市場也根據股份獲得相應利潤。農戶在專業市場上販賣農產品，繳納管理費、市場費、垃圾費等，毛利潤除去各項費用、成本即為利潤。

5.資金+專業大戶+農戶。社會資金的投資者還可以直接與專業大戶合作，簽訂購銷合同。專業大戶相當于“領頭羊”帶領周圍散戶進行專業化生產。如貴州市思南縣與廣州溫氏集團簽約了4.8億元的生豬一體化養殖項目，承包約2500畝的土地供生豬養殖，專業大戶提供生豬飼養，公司提供原材料、飼料、技術、回收銷售等。這一合作，帶領農民增收致富，推動當地經濟發展。

（1）運行機制。根據購銷合同，專業大戶會利用自身的影響力與資源，完成投資者的訂購。社會資本利用自身的高新技術、成熟的管理、專業化服務等對專業大戶提供技術支持、服務等，專業大戶主要負責初級農產品的按質按量的供給。

（2）利益分配。在這一模式下，社會資金投資者與專業大戶簽訂協議，按照協議內容提供農產品、分配利潤。專業大戶得到大量訂單，既可以安排工人種植、種養，提供工資，或者把大批量訂單分配給周圍的農戶，協議交貨后的價格、利潤。

6.獨資經營。指社會資本直接投資經營農業產業化企業。投資者成立一個全新的農業企業或者收購農業企業，利用自有資本擴大企業的產業鏈，實現農業與產業的結合。如2014年3月，聯想控股農業板塊佳沃集團收購了龍冠茶葉實業有限公司60%股權，正式進軍茶葉領域，佳沃集團負責經營管理，與原有持股比例40%的農科院茶葉研究所以科企方式合作。

（1）運行機制。由社會資本直接投資經營農業企業，聘請專業的農業管理、技術人員用到企業管理上，從農產品生產種植、加工、銷售、售后服務等產業一體化，最終實現產業化管理。

（2）利益分配。在這一模式下，社會資本投資者雇傭農戶進行種植生產需支付工資，或者與農戶簽訂供貨合約，按合約內容支付給農戶利潤。

四、社會資本投資農業存在的主要問題

當前我國農業處于向現代化進行轉型的時期，各種投資也就越來越多。很多人都能夠重視對農業的投資、工商投資以及相應的一些民間投資等。社會資本在發展中給現代化的農業的發展帶來了大量的資金，但是在投資過程中還存在很多問題，這些問題的出現在一定程度上阻礙了現代農業的發展，使得現代農業不能得到充足的發展。在社會資本投資方面還存在一定的問題：土地問題、自然風險、市場風險、人才短缺等，分析這些問題出現的原因并找到相關的對策，成為當前農業發展亟待解決的問題。

1.社會資本投資農業的制約因素

（1）農業生產周期較長。農業生產受自然規律支配，一般生產和建設周期較長。在調研中發現，在社會資本投資的農業項目中，建設周期超過十年的屢見不鮮，投資者需要有足夠的耐心和風險承受力等待未來的利潤回報。

（2）設施用地緊缺。近年來，隨著國家土地政策的縮緊，用地難矛盾十分突出，成為制約社會資本投資農業的重要障礙。如在設施農用地上，浙江省國土資源廳和農業廳出臺的《關于進一步完善設施農用地管理有關問題的通知》（浙土資發[2013]9號），要求合理確定附屬設施用地規模，如規模化種植的附屬設施用地，原則上控制在種植面積的1.5%以內，最多不得超過7畝；規?；a養殖附屬設施用地，原則上控制在項目用地規模的5%以內，最多不得超過5畝。需要大規模設施建設的農業項目，用地面臨較大制約。好在2019年，自然資源部農業農村部出臺《關于設施農業用地管理有關問題的通知》（自然資規〔2019〕4號）為設施用地指明了新的方向。

（3）農業人才不足、勞動力成本上升。隨著農村青壯年勞動力的大量轉移，部分社會資本下鄉從事種植、養殖等勞動密集型產業，還面臨著高素質勞動者不足和“用工難”的問題。根據嘉興市調研情況，目前在涉農企業就業的勞動力大多數在55～65歲之間，涉農專業大中專畢業生從事農業工作的意愿不高；同時從事蔬菜、水果、花卉種植的簡單勞動力日工資達到120～150元左右，而部分剪枝等技術工人日工資則高達200元左右，日益上漲的勞動力成本壓縮了社會資本投資農業的利潤空間。

（4）農業金融服務滯后。由于缺少抵押物或者抵押物不符合金融機構要求，加之項目投資周期長、見效慢、不確定因素多，社會資本投資的農業項目一般貸款比較困難；此外，農業保險的品種少、覆蓋面窄，對農業項目的風險保障能力較弱。

（5）農業基礎設施薄弱。近年來，雖然國家對農業基礎設施的投入逐漸增加，但由于地方上缺乏足夠的專項財政資金，以致農村的基礎設施建設，尤其是從村鎮到農田“最后一公里”的基礎設施建設仍顯不足。根據山東壽光市調研情況，農業基礎設施建設投入較大，包括土地平整和溝渠、水井、電力以及適用于大型農用機械的路網建設在內，建設一個溫室大棚每畝大約至少要投入10萬元左右。如果政府對于農業基礎設施補貼不到位，會顯著影響社會資本投資積極性，也容易導致社會資本的 “短期行為”。

2. 社會資本投資農業的主要挑戰

（1）農民的就業和收入受到挑戰。社會資本憑借自身優勢，在市場競爭中占據有利地位，如果長時間大規模地直接參與農業經營，會在部分地區和一些利潤較高的行業對小農生產形成替代，影響農民就業和增收。特別是年齡較大、體弱多病、非農就業能力弱的農民，轉移就業的難度很大。此外，在農地流轉的收益（租金）方面，盡管近年來租金有所增長，但仍然相對較低，且區域差距較大；在租期普遍較長的情況下，租金缺乏動態變化機制，勢必影響到農民的長遠利益。

（2）耕地紅線與糧食安全受到挑戰。由于當地政府積極的引導與監管措施，目前嘉興、開封市社會資本投資農業的“非農化”傾向尚不明顯，但“非糧化”與“貴族化”傾向已初見端倪。因傳統農作物種植業利潤微薄，而具有長遠社會效益的種子種苗研發需要長期、大量的投入，且風險較大，于是大量社會資本都投往短期經濟效益較高的項目，其中較常見的就是面向高消費人群的高端農副產品的種植、養殖和加工業，以及休閑農莊、農家樂等都市型休閑農業。更有甚者出于占領稀缺資源的戰略考慮，“跑馬圈地”并“圈而不用”，導致農田拋荒閑置。正如陳錫文指出：“現在全國已經流轉土地3億多畝，其中2億畝是農戶對農戶，1億畝流轉給合作社、大戶，而企業去拿的3 000萬畝，真正種糧的幾乎沒有，非糧化趨勢明顯，而更過分的是非農化蓋房子?！?/span>

（3）市場穩定與產業安全受到挑戰。部分社會資本無意從事農業生產，而是進入農產品流通領域進行市場炒作，造成農產品價格大幅波動，嚴重擾亂了市場秩序，沖擊了農業生產，還對城鄉居民消費帶來負面影響，如2011年夏天在民間被稱作“蒜你狠、姜你軍、豆你玩”的大蒜、生姜和綠豆價格飆升。此外，國外社會資本大量進入，特別是通過控制產業上游的原料和期貨、中游的生產和加工、下游的市場渠道和知名品牌，制約我國大宗農產品市場定價權，將影響我國農業產業安全。

3.社會資本投資農業的潛在隱患

（1）社會資本投資農業存在盲目性。在資本潮涌農業過程中，部分企業盲目跟風投資，對農業基本屬性、農業投資的復雜性、長期性和風險性等缺乏深入認識，導致同質化競爭嚴重，企業經營壓力較大，有的難以維持，甚至“跑路”。如近年來嘉興市休閑農莊、“農家樂”遍地開花，一些缺乏特色的休閑農莊、“農家樂”經營不景氣，甚至面臨倒閉風險。

（2）政府引入社會資本存在主觀性。鼓勵社會資本投資農業作為各級政府“招商引資”工作的一部分，是評價政府部門業績的重要方面，因此政府非常愿意將社會資本引進農業領域，以致在實際工作中“重數量、輕質量”，“重招商、輕監管”，過追求社會效益和環境效益，而經濟效益則重視不足，很多農業項目淪為形象工程。

（3）土地流轉存在不規范性。在諸如浙江嘉興這樣的經濟較發達地區，城鎮化程度和農村非農就業比例較高，土地流轉相當普遍；村民的土地一般集中流轉給村集體或鄉鎮政府，再經過縣級土地流轉交易中心流轉給各類經營主體；價格相對統一，合同文本規范。開封地區由于社會資本投資農業起步較晚，土地流轉大多在鄉鄰之間或村民與種養大戶之間進行，流轉的隨意性較大，沒有簽訂規范合同的流轉行為比例較高；而在已簽訂的書面合同中，沒有采用政府統一制定的合同文本的現象突出，有的流轉合同標的不明，沒有違約補償和爭議解決辦法，有的對承包戶、經營業主、村集體三方的權利義務界定不明，一旦發生糾紛，調解缺乏依據。部分鄉鎮尚未建立土地流轉服務組織，已建立服務組織的鄉鎮則由于經費緊張，制約正常工作順利開展。

（4）相關政策存在不確定性。在土地政策方面，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出建立城鄉統一的建設用地市場，目前尚缺乏具體的可操作文件。社會資本傾向于較長時間租賃農民土地，盡管《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出現有土地承包關系要保持穩定并長久不變，但工商業主簽訂的合同大多以二輪承包期為限，合同到期后相關權益沒有明確規定，影響社會資本和農民關系的穩定性。

五、社會資本投資現代農業未來趨勢分析

隨著互聯網+農業的到來，單一的農業生產已經不能滿足市場發展需求，現代農業已經朝著生態農業、觀光農業、多業態農業經營模式方向發展，大規模使用農業物聯網設備，科學生產是一種趨勢，中國農業走現代化之路是必然趨勢。

（一）國家政策支持方向為投資重點

農業科目種類繁多，社會投資者第一次投資農業，可能會出現盲目投資、跟風投資，造成土地資源的浪費，同時損失投資者的資金，所以大多數社會資本投資者會選擇國家政策支持的方向進行投資，不僅獲得政策的支持，更會獲得國家專業人員指導、技術、資金等支持，政府在每年的1號文件和各種政策性文件中都指明農業支持重點。

（二）投資聚焦休閑農業

休閑農業既是國家政策支持的農業項目，能夠促進產業融合，也是目前發展炙手可熱的項目，特別是發達地區都圈周邊的休閑農業，但三四五六線城市休閑農業將受到限制機會不大。隨著人民生活水平的提高，在滿足物質生活的同時追求精神生活，休閑農業應運而生。從表1近幾年北京市觀光農業相關數據可看出，2012—2015年農業觀光園個數不斷增加，除了2014年經營收入小幅下降外，經營總收入都保持穩定的上漲。在農業投資方面，越來越多投資者投資休閑農業，獲得農業投資收益，也促進當地經濟發展。

（三）投資聚焦規?；r業

政府出臺《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，并加快推進土地流轉政策實施，農民以外的個人越來越容易通過流轉獲得大片土地，進行規?；N植，獲得規模化收益，十四五時期，大量的農業園區項目將在國家政策和財政的大力支持下拔地而起，帶動設施農業集成、溫室工程等上下游數十個行業。

（四）投資農業引進高科技

社會投資者一般擁有成熟的管理制度、先進的技術，在投資現代農業中傾向于引進高新技術，比如有機農產品、無土栽培、無人機、重慶的農業機器人、全國各地的“物聯網+現代農業”技術等，加快了現代農業進程，促進了農業的發展。

我國正處于“工業反哺農業”的時代，現代農業的發展需要社會資本的助力，社會資本的合理投資有助于現代農業的發展，提高當地經濟發展水平，增加農民收入。

（五）互聯網+數字農業

互聯網+農業”首先是農業的數字化，傳統產業要實現數字化處理，然后才有可能打造數字農業，所以全產業鏈包括產前、產中、產后，也包括產地環境的數字化。第三，抓能力建設。能力建設包括管理能力，全國農口的科研教學，農民應用使用信息化的能力，包括和物聯網、信息化應用相關的硬件基礎設施建設。圍繞鄉村振興的20字方針來開展我們的各項工作，布局互聯網+農業、互聯網+農村事務管理，以及農村發展有關工作，要幫助農民，把優質合格的、有特色的農產品出村，賣到城市來，促進農產品上行。

（六）品牌農業

我國農業正在從偏重規模和數量的“吃飯農業”，向更加倚重質量和效益的“品牌農業”邁進。但農業品牌多小散弱、“劣幣驅逐良幣”等問題普遍存在，如何轉化優勢、怎樣打造品牌？當前，我國農業正在從偏重規模和數量的“吃飯農業”，向更加倚重質量和效益的“品牌農業”邁進。盡管我國不少農產品產量位居全球第一，但農業品牌雜而不亮，缺少一批在國際上叫得響的品牌。

（七）農業人才培養

鄉村振興，關鍵在人，基礎靠教育。全面推進以新型職業農民為重點的農村實用人才認定管理，積極推動財政補貼資金、示范推廣項目、土地流轉政策、金融信貸支持等與認定工作掛鉤、向高素質生產經營者傾斜，三農與鄉建人才培訓將進入快速發展階段。

本文觀點主要參考了《社會資本投資現代農業的模式分析》、《工商資本投資農業問題與對策研究》、《資本下鄉支持農業產業化發展：模式、路徑與機制》等19篇文獻及網絡上觀點。

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