陳錫文，1950年7月生，畢業于中國人民大學農業經濟系，曾任中央農村工作領導小組副組長，現任第十三屆全國人大農業與農村委員會主任委員

（一）改革的突破

鄧小平同志講：中國的改革是從農村開始的。習近平總書記講：農村改革是從調整農民與土地的關系開啟的。具體講，農村改革是從打破集體土地只能由集體統一經營的僵化認識和體制后才取得突破的。之后，農村集體土地開始實行由農民家庭承包經營。農村基本經營制度的形成，最初是農民的自主自發行為，但黨對農民的創造始終高度關注，不斷對其進行總結、提煉和完善，并把其中具有普遍意義的經驗提升為政策進行推廣。

農村最初出現“包產到戶”、“包干到戶”時，中央并不贊成。1978年12月22日，黨的十一屆三中全會原則通過的《關于加快農業發展若干問題的決定（草案）》明確提出：“可以按定額計工分，可以按時計工分加評議，也可以在生產隊統一核算的前提下，包工到作業組聯系產量計算勞動報酬，實行超產獎勵。不許包產到戶，不許分田單干。”但這個《決定（草案）》在1979年9月四中全會正式通過時，就刪除了“不許包產到戶”這句話。這既體現了農民勇于創造的精神和敢于堅持的韌性，也反映出黨在制定政策過程中尊重群眾創造、實事求是、與時俱進的態度。因此，1983年的中央一號文件指出，聯產承包制是黨的領導下我國農民的偉大創造，是馬克思主義農業合作化理論在我國實踐中的新發展。然而，農村改革中迅速普及的并不是“包產到戶”，而是“包干到戶”。這個轉變極為重要。“包產到戶”仍然保留著集體統一核算、統一分配的制度。而“包干到戶”實行的是“交夠國家的、留足集體的、剩下是自己的”，這就使農民家庭成了相對獨立的經營主體，不必再實行集體統一核算和統一分配。這也就為撤銷人民公社體制創造了條件，為普遍實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制奠定了基礎。

（二）改革的貢獻

農村改革所作出的貢獻，既有物質方面的，更有思想觀念、理論和制度方面的。從物質方面看，它在促進增產增收、解決吃飯問題和貧困問題等方面的效果極為明顯。1978年，我國糧食總產量6095億斤；1984年達到了8146億斤，增長了34.3%。人均糧食占有量，從1978年的633斤，增加到了1984年的781斤，增加了23.4%。農民人均純收入從1978年的134元增長到了1984的355元，扣除價格因素后實際增長了1.5倍，年均增長16.2%。1978年，我國農村貧困人口（標準為100元/人、年）為2.5億人，到1985年農村貧困人口下降為1.25億人（標準為206元/人、年）。

從觀念、理論和制度方面看，家庭承包經營使農戶成為相對獨立的經營主體，這就引起了一系列更深刻的變化。第一，在“交夠國家、留足集體”的后，農民不僅可以支配“剩下是自己”的那部分產品，還可以按照市場需求來自主決定自家承包地上的種植結構，于是就在農業資源配置上開始引入市場機制。第二，由于“剩下是自己”的那部分比重不斷提高，農民就具有了積累自身資產的可能性，于是就開創了以公有制經濟為主導、多種所有制經濟共同發展的新局面。第三，農業的家庭承包經營，土地是集體所有的，但生產工具和其他投入品是農民家庭的，這就形成了改革初期的混合所有制經濟。農村改革在思想、理論、制度創新上可謂貢獻巨大。

2008年，在農村改革30周年時，黨的十七屆三中全會通過的《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出：農村改革發展的偉大實踐，極大調動了億萬農民積極性，極大解放和發展了農村社會生產力，極大改善了廣大農民物質文化生活。更為重要的是，農村改革發展的偉大實踐，為建立和完善我國社會主義初級階段基本經濟制度和社會主義市場經濟體制進行了創造性探索，為實現人民生活從溫飽不足到總體小康的歷史性跨越、推進社會主義現代化作出了巨大貢獻，為戰勝各種困難和風險、保持社會大局穩定奠定了堅實基礎，為成功開辟中國特色社會主義道路、形成中國特色社會主義理論體系積累了寶貴經驗。

農村改革之所以能夠率先突破、首戰告捷，值得總結的經驗很多。其中有四條尤為重要：一是黨恢復了從實際出發、實事求是的思想路線；二是在總結歷史經驗教訓的基礎上，提出了處理國家與農民關系的準則，即“保障農民經濟利益，尊重農民民主權利”；三是尊重客觀規律，農業實行家庭承包經營、按市場需求配置農業資源、以公有制為主導多種所有制經濟共同發展等，就是尊重農業規律、經濟規律的結果；四是這樣一場涉及8億農民切身利益的深刻變革，沒有引發社會的不安和動蕩，最根本的是堅持了農村土地集體所有制、農村集體經濟組織等農村基礎性制度。

（三）改革的深化和拓展

農村改革畢竟是在微觀層面推進的改革，雖然農民在重塑農業微觀經營主體的過程中，創造了大量對全局改革具有重要借鑒和參考意義的寶貴經驗，但要把改革引向宏觀層面，則必須有黨的決斷和規劃設計。實際上，在農村改革取得重大突破之后，黨中央就一直在思考如何將改革進一步引向深化和拓展。

在1983年1月2日發出的第二個指導農村改革的中央一號文件中，明確提出：人民公社的體制，要從兩方面進行改革。這就是，實行生產責任制，特別是聯產承包制；實行政社分設。

1984年元旦發出的中央一號文件，提出了三大重要政策：一是土地承包期延長至15年以上；二是鼓勵耕地向種田能手集中；三是要求各地開展試點，允許務工、經商、辦服務業的農民自理口糧到集鎮落戶。這個文件強調：隨著農村分工分業的發展，將有越來越多的人脫離耕地經營，從事林牧漁業等生產，并將有較大部分轉入小工業和小集鎮服務業。這是一個必然的歷史性進步，可為農業生產向深度廣度進軍，為改變人口和工業的布局創造條件。不改變“八億農民搞飯吃”的局面，農民富裕不起來，國家富強不起來，四個現代化也就無從實現。可見，從那時起，黨中央就把深化和拓展農村改革，定位在實現農民富裕、國家富強和四個現代化這樣一個關系黨和國家前途、命運的宏偉目標上。

此后的改革進展，大體是循著這樣的路徑不斷深化和拓展的：改革商品流通體制—改革資源要素配置機制—改革城鄉二元分割的體制—建立城鄉統籌發展的體制機制。

重要商品實行統購統銷、重要生產資料由國家統一分配、勞動力就業由國家統一安排等，這些都是計劃經濟體制的核心內容。改革農產品統購統銷制度，允許鄉鎮企業異軍突起，破除對農村勞動力外出流動就業的障礙，改革戶籍制度等，這些方面的改革，實際就是改革計劃經濟體制、逐步發揮市場機制的作用，同時也是在逐步打破城鄉分割的體制壁壘。把國家投資的基礎設施建設和社會事業發展的重點放到農村，建立農村新型合作醫療、最低生活保障和社會養老保險制度，實行農村稅費改革、建立農業支持保護體系等，實質就是統籌考慮城鄉發展，讓公共財政惠及農業農村農民、逐步推進城鄉基本公共服務均等化。這些方面的改革已經取得了明顯成效，但正如習近平總書記所指出的那樣：農業還是“四化同步”的短腿，農村還是建設全面小康社會中的短板。中國要強，農業必須強；中國要美，農村必須美；中國要富，農民必須富。農業基礎鞏固，農村和諧穩定，農民安居樂業，整個大局就有保障，各項工作都會比較主動。所以，農村改革仍然任重道遠。

習近平總書記在2017年年底中央農村工作會議上的重要講話和2018年中央發出的一號文件中都明確回答了這個問題。筆者認為，最重要的原因在于兩方面：一是我國的基本國情，二是我國經濟社會發展現階段的基本特征。

（一）我國的基本國情決定了鄉村不能衰敗

城鎮化是國家實現現代化的必由之路和強大動力，這是已被各國實踐證明了的規律。但是，世界各國的資源稟賦、人口規模、發展水平、社會制度等各不相同，在現代化過程中人口城鄉分布的格局和變化必然有很大差別，因此不能簡單對別國的經驗照抄照搬。提出振興鄉村，絕不是不要城鎮化，也不是要把城鄉發展對立起來，而是要從我國的實際出發，科學引領我國現代化進程中的城鄉格局及其變化。

2016年年底世界上超過1億人口的國家有13個，其中亞洲7個：中國、印度、印度尼西亞、巴基斯坦、孟加拉國、日本、菲律賓；非洲2個：尼日利亞、埃塞俄比亞；北美洲2個：美國、墨西哥；南美洲1個：巴西；歐洲1個：俄羅斯。這13個國家中已經成為經濟發達國家的只有美國和日本兩個。但是，美國總人口3.2億，不足我國的零頭；日本總人口1.2億，不足我國的十分之一。世界上所有經濟發達體的人口都加在一起，大概是10億人。因此，人口超過10億的國家如何實現現代化，這在世界上還沒有先例，當然也沒有現成的經驗。路怎么走，只能靠我們自己去探索。

隨著城鎮化的推進，農村人口必然逐步減少，有些村莊也會因各種原因而逐步消失，但這是一個漸進的歷史過程。更由于城鄉之間在經濟、社會、文化、生態等方面具有不同的功能，城鄉之間只有形成不同功能的互補，才能使整個國家的現代化進程健康推進。因此，不管城鎮化發展到什么程度，鄉村都不可能被消滅。我國的特殊性則在于人口總規模巨大，即使鄉村人口的比重降到30%以下，但總量仍將達到幾億人。有著幾億人生活的地方怎么能不把它建設好？如果城鄉差距過大，怎么能建成惠及全體人民的全面小康社會和現代化國家？因此，實現鄉村振興是由我國國情所決定的必然要求。

習近平總書記2013年12月12日在中央城鎮化工作會議上的講話指出：在人口城鎮化問題上，我們要有足夠的歷史耐心。他在2013年12月23日中央農村工作會議的講話中指出：必須看到，我國幅員遼闊，人口眾多，大部分國土面積是農村，即使將來城鎮化水平到了70%，還會有四五億人生活在農村。為此，要繼續推進社會主義新農村建設，為農民建設幸福家園和美麗鄉村。在2017年12月28日的中央農村工作會議上，習近平總書記就實施鄉村振興戰略作重要講話時，再次闡述了他的這一觀點，可見總書記對這一問題的判斷和認識是一貫的。

一個國家的國土面積和人口規模，往往對它的城鎮化道路和人口的城鄉分布會有很大影響。我國民國時期的學者吳景超在1937年出版的《第四種國家的出路》一書中就分析到這個問題。他把世界各國分為四大類，一是人多地少，農業人口比重低，如西歐國家；二是人少地多，農業人口比重低，如美國、加拿大、澳洲等；三是人少地多，農業人口比重較高，如蘇聯；四是人多地少，但農業人口比重很高，如中國、印度及大多數亞洲國家。他認為，這第四類國家要實現現代化，難度最大，非走自己獨特的道路不可！

此外，在對城鎮化問題進行國際比較時，至少還有三個問題值得注意。第一，各國的城鎮化具有不同的具體形式。既有大集中、小分散的，如日本，東京地區居住著約占全國四分之一的人口；韓國的首爾地區居住著約占全國一半的人口。也有大分散、小集中的，如德國，有60%的人口是居住在兩萬人以下的小鎮上。第二，各國城鎮化的統計口徑各不相同。如按世界銀行的統計，2016年日本人口城鎮化率為92%。但日本認為這是按“市”的行政區域作的人口統計，而日本自身的統計中沒有“城鎮化率”這個指標，它使用的是“人口密度”的指標：每平方公里人口密度達4000人以上、集聚的總人口超過5000人即為“人口集聚區”。目前，日本全國居住在“人口集聚區”范圍內的人口，約占70%。第三，在人口城鎮化率不斷提高的過程中，不少國家和地區都在關注如何保持鄉村的活力。如韓國搞過“新村運動”，日本搞了“鄉村重建”計劃，我國臺灣省也在2010年制定了“鄉村重生條例”，目前仍在實行。所以，習近平總書記在2017年年底的中央農村工作會議上講：我國實施鄉村振興戰略也是為全球解決鄉村問題貢獻中國智慧和中國方案。

（二）我國發展的階段性特征要求鄉村必須振興

經過改革開放以來的快速發展，我國經濟增長已經進入了“新常態”，這意味著經濟的增速會適當放緩，但對發展的質量要求會更高。我國城鎮化的進程也必須跳出在高增長時期形成的思維慣性，主動適應這種變化。2017年我國戶籍人口的城鎮化率為42.35%，比常住人口城鎮化率低約16個百分點，這就意味著有2.3億農業戶籍的人口雖已在城鎮居住和生活，但尚未落戶城鎮。按“十三五”規劃要求，到2020年年底，將有1億已經在城鎮定居的農民工及其家屬落戶城鎮。但這同時也表明，現已進城的農業人口中，多數人到2020年年底還不能在城鎮落戶，何況今后還會有農業人口陸續進入城鎮。解決好這個問題，正如習近平總書記講的那樣：要有足夠的歷史耐心。

我國發展已經進入了新時代，現階段我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾，而這種發展的不平衡不充分，突出反映在農業和鄉村發展的滯后上。因此，黨的十九大報告提出要堅持農業農村優先發展，要加快推進農業農村現代化。

解決我國的“三農”問題，要靠城鎮化，但也不能只靠城鎮化。一段時間以來，存在著這樣一種認識，認為“三農”問題要靠城鎮化來解決，只要讓農民都進了城，“三農”問題自然就解決了。這樣的看法不符合我國的實際。我國的農業、農村、農民將永遠存在，農村發展除了借助外力之外，還必須發揮自身內在的活力。經濟增速放緩、結構升級，對勞動力的需求出現了明顯變化，所以農民工外出就業的增速放緩了；但居民收入增長，達到小康水平后必然會產生出許多新的需求，這就為農村創造新的供給提供了極大的機遇。為什么會有農民工返鄉創業？為什么農村會發展新產業、新業態和實行一二三產業融合發展？就是農業、農村、農民在適應新形勢，這也說明鄉村振興有其內在的客觀要求。改革以來，為解決農民就業問題，有過鄉鎮企業異軍突起，有過民工潮，而現在則要通過農村的產業興旺為農民開辟“第三就業空間”——通過產業融合和發展新產業、新業態為農民在鄉村提供主要不依賴于單純農業的就業崗位。

實施鄉村振興，就必須全面、客觀地看待當前農村的現狀，比如關于農村的“空心化”、“老齡化”問題。據國家電網公司對其經營區域內居民房屋空置率（年用電量低于20千瓦時）的統計，城鎮居民房屋空置率為12.2%（其中大中城市為11.9%，小城市為13.9%），而鄉村居民住房空置率為14%。據第三次農業普查的結果，在農業經營人員中，男性占52.5%，35歲以下人員占19.2%，36～54歲的人員占47.3%，55歲及以上人員占33.6%。這是動員了近400萬人，逐村、逐戶填報了2.3億份農戶普查表的匯總結果。我國農村各地的情況差別很大，對農村現狀的了解必須全面，不能以偏概全、人云亦云。

更重要的是，農業生產有其自身的特殊規律。馬克思講，農業中生產時間與勞動時間的不一致，是農民從事副業生產的自然基礎。隨著農業機械化的普及和農業社會化服務體系的健全，農民在大宗作物生產上的勞動強度逐步降低，勞動時間不斷減少，既使得老人、婦女比以往更能勝任日常的田間管理，又使得青壯年勞動力獲得了更充裕的外出就業時間。這是技術進步背景下農業生產規律出現的新特征，對農民增收具有積極意義。如果能使農民利用好比以往更充裕的剩余勞動時間，在農村創造新的供給、滿足城鎮居民新的需求，那意義就更大，而這也正是實施鄉村振興戰略的本意所在。

如何實現鄉村振興，習近平總書記的講話和中央一號文件中都已作了明確部署，這里對幾個值得注意的制度性問題，談一點個人的看法，供參考。

（一）關于鞏固和完善農村基本經營制度

總書記講，農村基本經營制度是黨的農村政策的基石。堅持黨的農村政策，首要的就是堅持農村基本經營制度。他還講，堅持農村基本經營制度，不是一句空口號，而是有實實在在的政策要求。具體講，有三個要求。第一，堅持農村土地農民集體所有。這是堅持農村基本經營制度的“魂”，是農村基本經營制度的基礎和本位。第二，堅持家庭經營的基礎性地位。這集中體現在農民家庭是承包集體土地的法定主體，其他任何主體不能取代農民家庭的土地承包地位。農民家庭承包的土地，可以由農民家庭自己經營，也可以通過流轉經營權由其他經營主體經營。但不論如何流轉，集體土地承包權都屬于農民家庭。第三，堅持穩定土地承包關系。農村現有土地承包關系要保持穩定并長久不變，黨的十九大報告又明確了農村二輪土地承包到期后再延長30年。要看到，只有土地承包關系長久不變，才能實行“三權分置”。對農民土地承包經營權實行確權、登記、頒證后，農戶流轉承包土地的經營權才能踏實、放心。同時，農民承包土地的經營權是否流轉、怎樣流轉、流轉給誰，只要依法合規，都要讓農民自己做主，任何個人和組織都無權干涉。

這里有一個值得深入研究的問題，就是關于“流轉”的概念。我國農村土地在私有制時代，土地租賃現象就長期存在。“流轉”與“租賃”是什么關系？1984年中央一號文件明確把土地承包期延長到15年后，同時做出了自留地、承包地不準買賣、不準出租、不準轉作宅基地和其他非農業用地的規定。其他兩個“不準”好理解，到現在也是如此。而不準出租，這是當時歷史背景下的認識。但實際上，在農村人口流動、分工分業不斷發展的背景下，土地經營權的租賃就具有必然性。但政策規定不準“出租”，因此就逼出了“流轉”這個概念。但承包土地經營權的流轉，本質上應該就是承包土地經營權的出租。如今30多年過去了，對“流轉”這個概念應當作出清晰的界定，否則容易混淆財產關系，不利于保障農民的合法權益。

（二）關于深化農村集體產權制度改革

除了享有公民權以外，我國農民還享有農村集體經濟組織的成員權，這主要體現在三個方面：一是集體土地承包權，二是宅基地使用權，三是集體資產收益分配權。集體產權制度改革必須首先明確農村集體經濟組織的基本性質。依據法律規定，集體經濟所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。因此，農村集體經濟組織有兩大基本特征：一是集體的資產不可分割到個人；二是集體組織成員享有平等權利。從這兩個基本特征不難看出，首先，農村集體經濟組織并不是共有制經濟組織。因為法律規定，共有資產可以分割到人，也可以轉讓共有人持有的資產份額，因此共有制經濟的實質是私有經濟。有些同志說，集體產權制度改革，使農村集體經濟組織的資產從“共同共有”變成了“按份共有”。這不正確，因為無論“共同共有”還是“按份共有”，都屬于共有制經濟，而不是我國農村的集體經濟。其次，農村集體經濟組織也不是公司、企業性質的經濟組織。法律關于公司或企業發起、設立的規定完全不同于農村集體經濟組織。在現實生活中，公司或企業破產、兼并、重組等情形不可避免，但農村集體經濟組織顯然不可能發生此類情形。因此，有條件的農村集體經濟組織可以依法設立公司或企業，并依法從事經營活動和承擔市場風險。但農村集體經濟組織本身不能改制為公司或企業。

此外，在集體產權制度改革中，由于提倡實行“股份合作制”，于是就頻頻使用“股份”這個概念。但黨和國家從來沒有講過要把農村集體經濟組織改制為股份制經濟組織。因此關于“股”的概念就要討論清楚。一般意義上的“股”，代表的是資產，持有者有權依法對自己持有的“股”進行處置。但集體產權制度改革中出現的所謂“股”，其實只是指每個成員在集體資產收益中的具體分配份額，因為集體的資產是不可分割給個人的。對于“股”，農村基層作為約定俗成的口頭表達，問題不大。但在制定政策和法律時應當對此有清晰、規范的表述，否則容易混淆農村集體經濟組織的性質。

（三）關于實現小農戶和現代農業發展有機銜接

東亞地區很多國家的農業經營都以小農形式存在，這是由國情所決定的。習近平總書記2016年4月25日在安徽省小崗村就深化農村改革所作的講話中明確指出：一方面，我們要看到，規模經營是現代農業發展的重要基礎，分散的、粗放的農業經營方式難以建成現代農業。另一方面，我們也要看到，改變分散的、粗放的農業經營方式是一個較長的歷史過程，需要時間和條件，不可操之過急，很多問題要放在歷史大進程中審視，一時看不清的不要急著去動。他說，我多次強調，農村土地承包關系要保持穩定，農民的土地不要隨便動。農民失去土地，如果在城鎮待不住，就容易引發大問題。這在歷史上是有過深刻教訓的。這是大歷史，不是一時一刻可以看明白的。在這個問題上，我們要有足夠的歷史耐心。他在此前還曾強調過：創新農業經營體系，不能忽視了普通農戶。要看到的是，經營自家承包耕地的普通農戶畢竟仍占大多數，這個情況在相當長時期內還難以根本改變。據第三次農業普查的數據，2016年，實際耕種的耕地面積為16.8億畝，其中流轉面積3.9億畝，占實際耕種面積的23.4%。由此可見，76.6%的耕地仍然是由承包者自家在經營。

有條件也符合農民意愿的地方，當然應當引導承包耕地的經營權流轉、集中、發展適度規模經營。但農民愿意流轉耕地的經營權，前提是要有更好的就業和收入。因此，發展規模經營，與其說是地的問題，不如說是人的問題。鑒于小農戶還將長期存在的客觀現實，需要研究如何實現小農戶與現代農業發展有機銜接的問題。這方面各地都有很多好的做法和經驗，如興辦合作社，公司加農戶，土地托管、代耕，向農戶提供完善的農業社會化服務等，要因地制宜地總結和推廣成熟的經驗。同時還要看到，除了要求土地密集型生產的大宗農產品外，并非所有的農產品生產都需要大規模的土地集中。從我國耕地分布的實際狀況看，也并非所有的耕地都適合規模經營，關鍵是要向小農戶的生產提供優良品種、栽培技術、儲運營銷和其他各種適合于他們的服務。更重要的是，正像習近平總書記所指出的那樣：放活土地經營權，推動土地經營權有序流轉，是一項政策性很強的工作。要把握好土地經營權流轉、集中、規模經營的度，要與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化服務水平提高相適應。

總之，小農戶迄今為止仍然是我國農業經營的基本面，這不是偏愛小農戶，而是客觀現實。在發展現代農業的進程中，我們的功夫要更多地用在習近平總書記所講的創造改變分散、粗放的農業經營的條件上，這樣才能走出一條中國特色的農業現代化道路。

來源：《行政管理改革》

作者：陳錫文 第十三屆全國人民代表大會農業與農村委員會主任委員