當(dāng)前，為落實(shí)“長牙齒”的耕地保護(hù)硬措施，堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”、有效防止耕地“非糧化”，國家對新增設(shè)施農(nóng)業(yè)用地實(shí)行嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田、嚴(yán)格控制使用一般耕地及年度內(nèi)落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”政策。社會(huì)上有觀點(diǎn)認(rèn)為政策過嚴(yán)，限制了設(shè)施農(nóng)業(yè)正常發(fā)展。對此，筆者認(rèn)為應(yīng)堅(jiān)持剛性與彈性相結(jié)合，順應(yīng)多目標(biāo)平衡要求，在堅(jiān)持“良田糧用”思路下，以維護(hù)國家糧食安全、落實(shí)耕地保護(hù)黨政同責(zé)為抓手，促進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)健康有序發(fā)展。

今年的中央一號文件提出，堅(jiān)決守牢確保糧食安全底線，發(fā)展現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)及加強(qiáng)耕地保護(hù)和用途管控等要求，尋求多目標(biāo)平衡，為設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策提出了新要求。當(dāng)前，為落實(shí)“長牙齒”的耕地保護(hù)硬措施，堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”、有效防止耕地“非糧化”，國家對新增設(shè)施農(nóng)業(yè)用地實(shí)行嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田、嚴(yán)格控制使用一般耕地及年度內(nèi)落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”政策。社會(huì)上有觀點(diǎn)認(rèn)為政策過嚴(yán)，限制了設(shè)施農(nóng)業(yè)正常發(fā)展。

對此，筆者認(rèn)為應(yīng)堅(jiān)持剛性與彈性相結(jié)合，順應(yīng)多目標(biāo)平衡要求，在堅(jiān)持“良田糧用”思路下，以維護(hù)國家糧食安全、落實(shí)耕地保護(hù)黨政同責(zé)為抓手，促進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)健康有序發(fā)展。

2020年9月以來，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》《自然資源部農(nóng)業(yè)農(nóng)村部國家林業(yè)和草原局關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》等文件相繼出臺。新政的主旨是“各歸其位”，越位要禁止，補(bǔ)位要充分，實(shí)現(xiàn)多目標(biāo)平衡、精準(zhǔn)施策。

第一，確保良田糧用，實(shí)質(zhì)性保護(hù)耕地精華，維護(hù)糧食安全。新政對新增畜禽養(yǎng)殖設(shè)施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施和破壞耕作層的種植業(yè)設(shè)施三類農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地實(shí)行嚴(yán)格管控，凡是“良田不糧”的均被禁止。2022年1月1日起，該類問題的衛(wèi)片執(zhí)法圖斑被認(rèn)定為“非糧化”違法違規(guī)用地，對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的認(rèn)定依據(jù)上圖入庫信息，未按要求上圖入庫的在管理中不予認(rèn)可。

第二，優(yōu)先剛性管控，兼顧彈性供給，促進(jìn)精準(zhǔn)施策。對新增的3類設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，新政首先明確“剛性”要求，嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田、嚴(yán)控使用一般耕地；同時(shí)，也兼顧“彈性”，提出確需使用一般耕地的，年度內(nèi)須落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”。相較以往的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策，當(dāng)前夯實(shí)糧食安全根基的壓力更大，新政秉持“不變”與“變”，既對占用永久基本農(nóng)田保持了“嚴(yán)”的常態(tài)，又對使用一般耕地規(guī)范了管控約束機(jī)制，可謂順應(yīng)多目標(biāo)平衡的現(xiàn)實(shí)需要而進(jìn)行升級。

在政策“適應(yīng)期”，部分專家學(xué)者、基層工作者、投資經(jīng)營者對當(dāng)前設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理利用的困惑大體可分為以下幾方面：

第一，新政是否會(huì)限制設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展？

按照“各歸其位”的主旨，“良田不糧”、隨意粗放利用，屬于“越位”，要予以禁止；改造提升、規(guī)模經(jīng)營，屬于“補(bǔ)位”，要予以充分保障。“充分保障”體現(xiàn)在制度彈性和措施相宜。“制度彈性”包括方案編制有時(shí)間彈性、制度過渡有銜接彈性、落實(shí)平衡有空間彈性。耕地“進(jìn)出平衡”總體方案由縣級政府按年度組織編制實(shí)施，規(guī)模、布局、時(shí)序及落實(shí)平衡安排等，均放在年度時(shí)間軸上排布，突出科學(xué)性、計(jì)劃性、有序性，倒逼推進(jìn)工作任務(wù)，做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。新政在加強(qiáng)政策引導(dǎo)的同時(shí)，也留出了過渡緩沖，強(qiáng)調(diào)上圖入庫（備案），不是設(shè)障，而是從源頭規(guī)范指導(dǎo)選址，防止無序利用出現(xiàn)觸及紅線的違法違規(guī)用地，屬于事前實(shí)質(zhì)的保護(hù)；對政策印發(fā)前已在實(shí)施、符合有關(guān)文件精神的，允許繼續(xù)實(shí)施，不符合的可根據(jù)有關(guān)文件和省級具體實(shí)施辦法進(jìn)行處置。在縣域范圍落實(shí)“進(jìn)出平衡”存在困難時(shí)，新政還提出了可在市域、省域范圍內(nèi)統(tǒng)籌落實(shí)。“措施相宜”包括年度耕地保有量“算大賬”、全域土地綜合整治“拓新源”。國家依據(jù)年度國土變更調(diào)查成果，以“算大賬”的形式核算流入流出情況，判斷年度耕地“進(jìn)出平衡”是否落實(shí)，不具體到地塊；從流入來源上，也不只盯著“即可恢復(fù)”或“工程恢復(fù)”的其他農(nóng)用地“拆東墻補(bǔ)西墻”，而是著眼大量“小、散、亂”閑置低效的農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地，通過推進(jìn)全域土地綜合整治“拓新源”。因此，新政非但不會(huì)限制設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展，反而會(huì)為設(shè)施農(nóng)業(yè)科學(xué)規(guī)范發(fā)展助力。

第二，生豬穩(wěn)產(chǎn)保供是否會(huì)引發(fā)用地政策再次變動(dòng)？

豬價(jià)波動(dòng)是市場經(jīng)濟(jì)下的一個(gè)正常現(xiàn)象。豬肉價(jià)格涉及民生，國家歷來高度重視，中央一號文件多次提及生豬穩(wěn)產(chǎn)保供。但針對設(shè)施用地，僅在豬肉的兩個(gè)歷史漲幅高點(diǎn)（2007年、2019年）出臺優(yōu)惠政策，同時(shí)也提出確保農(nóng)地農(nóng)用、堅(jiān)決杜絕“占而不養(yǎng)”的要求。從后期執(zhí)行上看，這些優(yōu)惠政策實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)產(chǎn)保供目標(biāo)，但有些養(yǎng)殖戶粗放無序圈地囤地，也造成了用地浪費(fèi)。究其原因，豬價(jià)直接決定養(yǎng)殖意愿，價(jià)格進(jìn)入周期低迷階段，養(yǎng)殖戶就會(huì)中斷建設(shè)，甚至閑置、廢棄。2022年中央一號文件提出鼓勵(lì)發(fā)展工廠化集約養(yǎng)殖、立體生態(tài)養(yǎng)殖等新型養(yǎng)殖設(shè)施，廣東、福建等地也已實(shí)現(xiàn)了“樓房養(yǎng)豬”，節(jié)省了80%~90%的土地。可以說，今后的生豬穩(wěn)產(chǎn)保供，依靠用地挖潛的趨勢明顯大于優(yōu)惠政策供給。

第三，小農(nóng)戶發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)的用地需求是否會(huì)被關(guān)注？

扶持小農(nóng)戶發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。2018年以來，連年的中央一號文件均提及對小農(nóng)戶的扶持政策，體現(xiàn)了普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性原則。同樣，新政既瞄準(zhǔn)規(guī)模經(jīng)營，又認(rèn)清小農(nóng)戶現(xiàn)實(shí)困境，用地政策突出“友好”“帶動(dòng)”。小農(nóng)戶在自家房前屋后和承包地零星養(yǎng)殖，并不在新政限制之列，縣級政府負(fù)責(zé)落實(shí)年度“兜底”保障。針對規(guī)模小、支付費(fèi)用難的農(nóng)戶零散養(yǎng)殖項(xiàng)目上圖入庫（備案），國家還在探索利用遙感影像資料確定用地范圍以及簡化備案流程等的可行性。在這方面，內(nèi)蒙古自治區(qū)領(lǐng)先一步，制定了簡化備案為臺賬式管理、以現(xiàn)狀影像或草圖示意圖等替代測繪、嚴(yán)禁收取任何費(fèi)用等優(yōu)惠政策。

第四，當(dāng)前政策到底限制了哪些投資經(jīng)營者？

對于個(gè)別工商企業(yè)等社會(huì)資本，違背“經(jīng)營農(nóng)業(yè)、農(nóng)民受益”原則，通過流轉(zhuǎn)耕地?zé)o序發(fā)展“非農(nóng)化”“非糧化”項(xiàng)目，仍是重點(diǎn)限制對象，必須通過政策“有形的手”嚴(yán)格限制，對引入、使用、退出進(jìn)行全過程監(jiān)管。比如，近年來興起的占用耕地經(jīng)營信鴿（信鴿非肉鴿，目前北京市明確規(guī)定鴿場只能養(yǎng)肉鴿）養(yǎng)殖和賽馬，就突破了“農(nóng)地農(nóng)用”底線，成為與設(shè)施農(nóng)用地?zé)o關(guān)的一體化非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)辦理建設(shè)用地審批。

第五，政策“適應(yīng)期”違法違規(guī)用地會(huì)被怎樣處理？

按照“堅(jiān)決止住新增、穩(wěn)妥處置存量”原則，對于新增違法設(shè)施農(nóng)業(yè)用地“零容忍”，依法依規(guī)嚴(yán)肅查處，涉嫌犯罪的，及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。對實(shí)質(zhì)性違法建設(shè)行為，還要從重嚴(yán)處。對于存量則會(huì)依據(jù)實(shí)際情況，妥善審慎處理，不允許“簡單化”“一刀切”，不允許統(tǒng)一強(qiáng)行“一拆了之”簡單恢復(fù)為耕地。對于未上圖入庫的，按相關(guān)政策法規(guī)并無溯及既往的效力，也不存在按新規(guī)無法“補(bǔ)票”的情況。當(dāng)然，個(gè)別地方存在不作為、慢作為、假作為、亂作為情況。從日前自然資源主管部門公開通報(bào)的典型案例側(cè)重方向看，已經(jīng)表明了國家嚴(yán)肅責(zé)任追究的決心。

作者：畢繼業(yè)（國家自然資源督察北京局）

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