摘 要：基于對農業高質量發展內涵、小農生產格局下中國農業實現高質量發展面臨短板的理論闡述，針對性梳理日本、韓國等典型小農國家提升農業發展質量的國際經驗。研究表明，保障供給、結構優化、質效提升、體系完善是農業高質量發展的重要特征，但小農生產格局下，生產效率低、成本高、品質和環保水平差等固有不足，使中國農業距離實現高質量發展尚存一定差距。提出中國可借鑒日韓兩國推進結構改革、健全社會化服務、強化科技創新、推進產業融合、造就新型農民隊伍、推動綠色轉型和夯實“軟實力”的典型經驗，以立足小農、服務小農、強化小農為政策主線，促進人、地、資金等關鍵要素的整合與流動，不斷強化種業創新和裝備創新，推動農戶生產行為實現綠色轉型，同時注重將增強“軟實力”作為提升“硬實力”的有效補充。

關鍵詞：農業高質量發展；小農生產；日本；韓國；文本分析

黨的二十大報告明確指出，實現高質量發展是中國式現代化的一項本質要求 。具體到農業部門，實現農業高質量發展，可以說是中國式農業現代化的一項本質要求。當前，中國的發展環境發生了復雜深刻變化，經濟實現高質量發展面臨多重挑戰。在此背景下，推動中國農業實現更高質量發展，以產業興旺助推鄉村整體振興，進而更好發揮農業農村作為經濟發展的“壓艙石”、穩定就業的“蓄水池”和改革發展穩定“戰略后院”的重要作用，事關穩住“三農”這個基本盤，從而使中國在面對日趨激烈的國際沖擊時能有一個穩定而又強大的戰略后方。

長期以來，小農戶是中國農業生產的基本面。小農生產存在的效率低、成本高、可持續性差和綜合競爭力弱等固有不足，在很大程度上制約中國農業實現高質量發展。與此同時，中國多年實行增產導向的農業支持政策體系在推動中國糧食連年增產方面發揮了巨大歷史作用，但隨著農業生產結構性過剩的日趨嚴峻，片面強調增產對中國農業實現高質量發展造成的制約日漸凸顯。鑒于推動中國農業實現高質量發展的重要性和緊迫性，中國很有必要盡快破除業已喪失存在必要性的增產導向的政策體系，立足小農生產實際，加快構建一套服務小農、強化小農，著眼推動小農格局下中國農業實現高質量發展的新型政策體系。

那么，究竟應該如何構建新型政策體系？一個重要思路是，選取同中國農業在資源稟賦、發展階段和高質量發展的制約因素等方面具有較高相似性，同時在構建提升農業發展質量的政策體系方面已取得一定成效的國家作為典型案例，深入系統地梳理其近年來出臺的旨在提升農業發展質量的政策措施，以供中國有選擇性地借鑒和參考。基于此，本文選取日本和韓國這兩個典型的東亞小農鄰國為鑒，對其近年來圍繞提升小農發展質量所出臺的系列政策措施進行了系統梳理和分析，并基于此凝練出對中國政策體系構建的啟示。

本文的邊際貢獻在于，立足新時代以來的歷年中央“一號文件”，從這一集中體現中央“三農”工作思路和重點舉措的綱領性文件中提取和凝練“農業高質量發展”的深層內涵。著眼小農生產格局下，中國農業距離實現具有上述內涵的“高質量發展”存在的短板和不足，針對性梳理日韓這兩個小農國家提升農業發展質量的典型做法。

當前，對“農業高質量發展”內涵的闡釋主要有三種思路。第一種思路認為，“農業高質量發展”脫胎于“經濟高質量發展”，因而“農業高質量發展”必然具備“經濟高質量發展”倡導的“創新、協調、綠色、開放、共享”五大理念。基于此，學者們將創新水平、協調水平、綠色水平、開放水平、共享水平作為評價農業發展質量的直接依據。這一思路直接借鑒官方表述，具有一定說服力，但其不足同樣明顯。眾所周知，農業只是國民經濟的產業部門之一，“農業高質量發展”的內涵和外延顯然不能直接等同于“經濟高質量發展”。相比于第一種思路，闡述“農業高質量發展”的其他兩種思路均較為主觀。其中，第二種思路認為，農業高質量發展是一個包含多重維度的系統工程，需要綜合發力。在這一思路下，產品質量、生態質量、結構質量成為農業發展質量的三個主要方面。第三種思路則從農業高質量發展最本質的特征進行闡述。例如杜志雄認為，農產品質量是品牌經營的基礎，是農業高質量發展的靈魂。相比于第一種思路，后兩種思路雖更為聚焦農業部門，但做出相應闡述的理論依據不足，在一定程度上削弱了其學理性和說服力。

為了避免對農業高質量發展內涵和外延的擴大，同時增強研究的學理性和說服力，本文的思路是聚焦“三農”領域尤其是農業領域的綱領性文件，基于文本分析總結歸納農業高質量發展的深層內涵。基于此，本文以新時代以來的歷年中央“一號文件”為分析樣本。以其作為樣本的原因是，制定中央“一號文件”是黨中央在“三農”領域治國理政思想的集中體現，對于新時代進入高質量發展階段的中國需要怎樣的農業，農業又應以怎樣的路徑實現上述發展，中央“一號文件”基于問題指向進行了系統論述。這些論述為探究“農業高質量發展”的內涵提供了重要依據。

基于該思路，本文首先篩選新時代以來歷年中央“一號文件”關于“農業”論述的一級或二級條目。篩選“農業”而非“農村”“農民”的考慮是，雖然“三農”是一個有機整體，“農村”“農民”同“農業高質量發展”密不可分，但僅篩選“農業”條目能在有限篇幅內降低研究難度，也能有效避免過度擴大“農業高質量發展”的內涵和外延。篩選一級或二級條目的原因是，中央“一號文件”每個條目均具有較為清晰的問題指向，條目所包含的文本均是圍繞該條目進行具體論述。之后，基于篩選的條目，總結提煉該條目的問題指向。最后，基于總結提煉的問題指向，歸納農業高質量發展的深層內涵（見表1）。

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表1   新時代歷年中央“一號文件”的農業論述及其指向

注：資料來源于歷年中央“一號文件”。

基于以上方法，總結“農業高質量發展”應具有如下四個本質特征：

（1）保障初級農產品的穩定供給更加有力。2021年中央經濟工作會議指出，要把提高農業綜合生產能力放在更加突出的位置；隨后召開的中央農村工作會議進一步強調，要切實保障初級農產品的穩定供給，這是“一個重大戰略性問題”。當前，中國糧食產量已經連續七年超過1.3萬億斤，且總體呈現穩中有升的發展態勢。但與此同時，僅2021年1至10月，中國農產品貿易逆差就達到史無前例的1140億美元。在國際形勢日趨復雜嚴峻，世紀疫情不斷沖擊全球農產品供應鏈的當下，立足國內供給，不斷提高農業綜合生產能力很有必要。基于此，結合當前階段的現實需求，具有較高的綜合生產能力，能夠切實保障對初級農產品的穩定供給，是中國農業實現高質量發展最為基礎，也是最為關鍵的特征。

（2）農業生產結構和區域布局明顯優化。近年來，中央“一號文件”多次指出，要努力優化農業生產結構和區域布局，在充分保障重要農產品數量供給的基礎上，著力在品種和質量維度提升其滿足國民消費需求的能力。之所以在中央“一號文件”層面，對優化農業生產結構和區域布局進行多次強調，是基于深刻的時代背景。近年來，中國農業連年增產，但是諸如大豆、玉米等主要糧食作物，以及高品質小麥、高端水果、油脂等農產品對國外的依賴日漸增強，造成這一局面的直接原因是農業生產結構不合理。基于此，實現高質量發展的中國農業，在生產結構和區域布局方面應該有以下四個表現：一是以糧、經、飼為主的作物結構實現協調發展。即在夯實糧食產能的基礎上，逐步調增棉花、大豆和其他油料作物等經濟作物，以及優質飼草的種植面積。二是品種結構更能滿足國民多樣化消費需求。這主要體現在提升高端、優質和特色農產品的產能。三是用地養地相結合的耕作制度進一步完善。以此，實現農地休養生息和資源的可持續發展。四是農業生產的區域布局得到進一步優化。以此從區域布局調整的角度，綜合各地農業生產的區位、氣候等因素，實現農業生產的供給側結構性改革。

（3）農業質量效益和綜合競爭力顯著提升。當前，我國農業整體面臨大而不強、多而不優的發展局面。主要表現為產業鏈條短、國際競爭力弱、供給不足與供過于求并存的結構性矛盾突出、質量安全隱患尚未完全消除、綠色生產有待進一步加強等諸多方面。新時代，實現高質量發展的中國農業，應該實現質量效益和綜合競爭力的顯著提升。具體來說，主要表現為以下四個方面：一是產出高效。為此，應通過有序流轉農地，發展土地托管、代耕代種等多種形式的社會化服務，從不同角度實現適度規模經營；與此同時，強化農業科技和裝備支撐，為提高農業生產效率提供技術動能。二是產業融合。以此延長農業產業鏈，深挖農產品的附加價值，進而提高農業綜合收益。三是質量可靠。為此，應切實推進農業面源污染防治，尤其是推進農藥化肥的減量和增效。四是資源節約。通過發展節水農業、強化禽畜糞污和秸稈資源化利用等多種手段，增強農業生產應對日趨嚴峻的資源環境約束的能力。

（4）立體式復合型現代農業經營體系得到進一步完善。當前，我國的現代農業經營體系已經初步形成。一個直接的體現是，380多萬個家庭農場已成為中國農業生產的重要力量，這些家庭農場的戶均經營面積達到134畝，其農業經營的規模效應得到初步顯現；登記在冊的農民合作社約有220萬家，實現了對近50%小農戶生產經營活動的有效組織和帶動；接近1400萬農民在市級以上農業產業化龍頭企業實現穩定就業；在近95萬農業社會化服務組織的助力下，約有7800萬農戶同現代農業實現有機銜接 。然而整體來看，相比于數量更為龐大的小農戶，上述現代農業經營主體的數量和質量尚需進一步提升，才能發揮更大的帶動和支撐作用。基于此，在新時代，隨著國家系列扶持措施的出臺，實現進一步完善的以家庭農場為基礎、農民合作社為中堅、產業化龍頭企業為骨干、農業社會化服務組織為支撐的立體式、復合型現代農業經營體系將成為農業高質量發展的一個典型特征。

當前，小農戶依然是中國農業生產的基本面。到2018年，實際經營面積不足10畝的農戶數量占比超過85%  。即便與兩個“小農”鄰國日本和韓國相比，2020年，日韓兩國戶均農地面積分別為46.5畝和22.6畝，也明顯高于中國。

一個基本判斷是，中國的小農生產格局在未來相當長一段時間內將得到保持。國際經驗表明，小農生產格局的改變必將經歷一個漫長且艱難的推進過程。在這一問題上，同為東亞小農國家，農業資源稟賦、農耕文化同我國具有高度相似性的鄰國日本即是典型例證。二戰之后，日本建立了以自耕農為主體的小農生產模式。隨著本國二、三產業持續崛起和經濟全球化深入推進，小農生產格局導致生產率過低的日本農業，難以抵御來自本國其他產業部門和農業強國的競爭。為此，以1961年頒布《農業基本法》為轉折點，日本開啟了長達60年的推動農地流轉的改革歷程。此后，為了加速這一過程，日本先后出臺《農地法》《農振法》“跨產品經營安定政策”“人與農地計劃”和《農地中間管理機構法》等一系列政策措施，推動農地集中可謂不遺余力。但到2020年，全國耕種面積不足10公頃的經營主體占比依然達到44.7%。可以說，時至今日，日本小農生產的基本格局尚未得到根本改變。同日本相比，中國推動農地集中具有體制和后發優勢，但同樣面臨起步晚、農民群體依然龐大等劣勢。總體而言，很難在短期內實現適度規模經營的目標。因此，在未來相當長一段時期內，中國以小農戶為基本面的農業生產格局將得到維系。

在當前階段，小農生產所具有的生產效率低、成本高、品質和環保意識差等諸多固有不足，成為阻礙中國農業高質量發展水平進一步提高的主要原因。近40年來，在技術進步的推動下，中國農業的土地生產率大幅攀升，但是小農生產格局下過低的土地裝備率嚴重制約了勞動生產率的整體提升。到2019年末，農村人口和農業就業人口占比分別為39.4%和25.1%，相比之下，農業產值占比約為7.1% 。這意味著，農業部門的生產效率僅約為二、三產業兩部門的18%。同他國橫向比較，中國農業部門的生產率僅為世界平均水平的64%，更僅是歐美等發達國家的2%。

基于規模經濟理論，過小的生產規模不可避免地會推高要素成本。對陜西蘋果種植戶的調研數據表明，經營面積不足4畝的種植戶，其化肥、農藥和灌溉支出分別較9畝以上種植戶高出約一倍；湖北的調研數據也顯示，小規模農戶糧食作物的生產成本較實現適度規模經營的農戶高2.69個單位。高昂的生產資料成本，疊加人力成本，必將攤薄小農戶的利潤空間，不利于增加農民收入。基于全國農產品成本收益資料數據，到2019年，扣除耕地租賃和人力成本，每畝小麥、水稻和玉米的種植利潤約為616元，已經處于低位；若將上述成本囊括在內，農民每畝則要承受30.53元的虧損 。

此外，小農生產模式整體不利于中國農產品的質量控制。據第三次農業普查數據，各類農業經營者受教育程度為初中及以下的占比為91.4%，在廣大西部地區，小學及以下文化水平的占比超過53%。絕大多數小農戶的受教育水平不利于現代農業新技術的推廣和普及，更談不上品牌意識的建立。與此同時，兼業經營在農村地區已經成為常態，留守老人和婦女日漸成為農業經營的主力，為了節省勞力，大量使用農藥和化肥成為自然之選。此外，在分散的小農生產過程中，國家難以制訂統一的標準以實現對小農戶生產、加工和運輸活動的有力監管。事實上，即便制訂統一標準，能否在分散經營的格局下，保證標準的嚴格落實也不容樂觀。這些因素都成為制約中國農產品質量提升的重要原因。

為了推動本國農業實現更高質量發展，自2012年以來，日本政府先后頒布實施了《農林水產地域活力創造計劃》，兩次大規模修訂“農業憲法”《食物·農業·農村基本計劃》，還在農協、米價等問題上推進了一系列深度改革。韓國推動小農高質量發展的政策出臺雖不如日本密集，但自各類自由貿易談判提速至今，也在加緊構建政策體系。整體來看，兩國推動小農生產實現高質量發展的政策體系主要涵蓋以下七個方面的舉措：

夯實生產能力是推動農業高質量發展的基礎。近年來，日韓兩國均著力從“人”和“地”兩個維度推進農業結構改革。在“人”的維度，日本政府主要通過實施“認定農業者”和“農業法人化”等政策，以新型農業經營主體代替傳統小農，并使之成為農業生產的主力。在“認定農業者”制度中，日本的主要做法是將規模更大、效率更高的各類農業生產經營主體認定為“認定農業者”，并向其提供定向扶持。在推動“農業法人化”的過程中，日本打出的政策組合拳是在降低各類企業法人準入門檻的同時，在行政審批、財政支持等多環節進行額外支持，以此進一步增強經營農業對法人類企業的吸引力。

“地”的方面，日韓兩國的總體思路是推動農地向部分農業經營主體集中，并且將設置農地流轉中間機構作為推進農地集中的主要手段。2006年，韓國正式運行《農漁村公社及農地管理基金法》制度，規定相關農戶可以把農地租賃或出售給土地銀行（即農漁村公社），土地銀行再次把此農地租賃或出售給專業農戶。與之相比，日本的改革更為深化。2013年，日本首次賦予農地中間管理機構對擬流轉農地的“中間管理權”。基于該權限，對于獲得農民流轉委托的農地，中間管理機構可以自行選擇交易對手，而不必再次征得農民的同意。在此基礎上，2020年在對《食物·農業·農村基本計劃》進行第五輪修訂時，日本進一步賦予農地中間管理機構對擬流轉農地的“直接利用權”。也就是說，中間管理機構對獲得委托的農地有權進行直接利用。

在小農滯留的特定歷史階段，依然不能忽視對農業社會化服務體系的完善和健全，以此帶動傳統小農同現代農業實現有機銜接。對于日本和韓國，其健全農業社會化服務體系的努力主要體現在以下三個方面：

一是拓展和豐富農業生產性服務業的范疇和內涵。以日本為例，其農業生產性服務業囊括的業務領域已不再局限于狹義上的代耕、代種和代收，而是衍生出其他多種類型。具體包含旨在提升小農戶適應新的農業科技和經營模式的人力資本服務；輔助小農戶完成產品交換或價值實現的農產品營銷和推廣服務；農業信貸和保險服務；為小農戶生產經營活動提供的管理咨詢服務等。

二是大力扶持本國農業生產托管服務的發展。早在20世紀90年代，日本在《農村振興法（修訂）》和《食物·農業·農村基本計劃》等法律和文件中，即將生產托管作為提升農業規模經營水平的重要舉措。時至今日，日本的農業托管已經衍生出作業托管、農地托管、經營托管等多種形式。為了提高托管服務的組織和運營效率，更是出現了農業（振興）公社等公益性財團法人以及各地農業主管部門主導成立的托管服務中心等旨在撮合托管交易的中介組織。

三是進一步完善面向小農的產銷服務。在生產端，韓國重點鼓勵社會資本進入生產資料的生產和銷售部門。為了便于比價，還由政府主導建設了生產資料采購網站。在銷售端，韓國較為注重發揮農協系統的組織優勢，為小農戶提供農產品代銷服務。具體運作機制是：首先，由基層農協大量接收小農戶的農產品；之后，依靠農協內部完善的組織體系，將農產品匯集至農協獨資或參股經營的農產品批發中心；最后，通過競價采購系統，完成農產品的批發銷售。為了保護小農權益，韓國政府規定，在上述代銷過程中，農協收取的手續費不能超過銷售額的7%。

日韓兩國非常重視通過推動傳統農業同各自發達的二、三產業的有機融合，以此延長農業產業鏈、提升價值鏈。其中，日本對通過推動“六次產業化”，提升小農生產的附加值寄予厚望。無論是2013年頒布的《日本復興戰略》《農林水產地域活力創造計劃》等綱領性文件，還是分別于2015年和2020年大規模修訂的“農業憲法”《食物·農業·農村基本計劃》，抑或是聚焦鄉村產業發展的專門法律《六次產業化·地產地消法》，“六次產業化”均是高頻詞匯。在這些法規和文件中，日本設定了借助“六次產業化”將約1萬億的農業產值放大10倍的發展目標。為了實現這一總體目標，日本從主體準入、農地功能轉換、產品地產地消等多種維度制定了對“六次產業化”的扶持措施。

同日本相似，韓國同樣高度重視推動本國農業的“六次產業化”。韓國政府認為，鑒于農業存在弱質性、高風險性等特征，為了增強社會資本投資“六次產業化”的信心，國有資本應該發揮表率作用。由于農民的專業知識參差不齊，為此，各地農業部門均設立了為農民提供產品開發、包裝設計和市場宣傳等服務“六次產業化”支援機構。此外，韓國政府同樣為推進“六次產業化”提供充裕的資金支持。韓國農林畜牧食品部于2013年8月出資70億韓元，吸納社會資本30億元，主導創設了總規模為100億韓元的“第六產業共贏基金”。同時，中央和地方財政對購置加工、運輸和流通設施的“六次產業化”經營主體聯合給予高達80%的財政補貼。在該項政策首次實施的2014年，補貼總額即超過了30億韓元。

農民是農業生產的主體，沒有農民群體的高質量，就難言農業生產的高質量。近年來，日韓兩國正在通過認證人才、吸引人才和培育人才等綜合手段，努力造就各自高質量的農民隊伍。

一是推進新型職業農民的認定，實現“認證人才”。在“二兼滯留”問題日益嚴峻的當下，造就新型農民隊伍的一個重要思路是，對專業、高效和穩定的農戶進行認證，從而將其同其他零散農戶進行有效剝離。通過給予其特殊扶持，將有限的農業和財政資源向這一群體進行集中，以此幫助其實現農業生產的做大做強。在這一方面，日本的做法是實施“認定農業者”制度。到2020年3月，日本共認證了23.4萬“認定農業者”。相比于零散和兼業農戶，這一群體將在大田作物的直接支付補助金、涉農貸款、農業領軍人才綜合補助金、稅收等方面享受特殊優惠。

二是著力吸引青年人才進入農業領域，實現“吸引人才”。為了吸引人才，有效應對“接班人”危機，最為直接和有效的應對辦法是在增強農村本地青年從農意愿的同時，著力吸引城市青年返鄉創業。自2009年開始，韓國出臺了《“歸農·歸村”綜合對策》《“歸農·歸村”定居補助事業方針》等系列文件，從創業、購房、設施修繕、農業實習和生產咨詢等農村生產生活的各方面，向有意愿從事農業的青年人提供幫扶和指導。

三是加大對農民群體的培訓力度，實現“培訓人才”。時至今日，日本已形成了包括綜合性大學的農學部、農業和農科類大學、中等農業學校在內的農業培訓體系，做到了對“認定農業者”“基干農業者”、新入農的年輕農業者在內的各類農民群體的培訓全覆蓋。盡管到2020年末，韓國農業人口僅約230萬人，但其由三個體系組成的農業教育網卻遍布全國。第一類是由農業高中、農業專門大學、農協專門大學和農科大學等組成的正規農業學校；第二類是由韓國農業振興廳主導的中央、道、市郡和邑面等四級農業教育；第三類則是各種民間組織開辦的農村社會教育。

當前，為了突破農業人口流失、老齡化和有限農地資源稟賦對傳統小農生產實現高質量發展的制約，日韓兩國近年來高度倚重智慧農業和農業生物技術的發展。智慧農業方面，聚焦農業競爭力的綱領性文件《農林水產地域活力創造計劃》強調，日本要著力發展農業信息技術、人工智能技術等工業4.0技術。為此，農林水產省于2013年底專門設立了“實現智慧農業研究小組”，由其專司繪制日本智慧農業發展的路線圖。在增強制度供給的同時，日本還注重強化對智慧農業的資金支持。在2021年農業財政預算中，僅智慧農業的技術推廣一項，就被列為96項重點領域之一，并給予55億日元預算 。

2019年4月，韓國發布《未來農業科技戰略》，計劃在生物育種、殘留農藥和廢棄地膜的生物降解、動植物疫苗以及下一代農用生物新材料等四個領域實現突破。在隨后的2020年8月，韓國國家科學技術咨詢會議審議通過了《科學技術未來戰略2045》，再一次強調了農業生物技術對韓國農業應對未來資源枯竭挑戰的重要意義。為了加快農業生物技術的轉化利用，2019年4月，韓國宣布成立新育種技術商業化中心，由其領導全國生物技術的轉化，并給予760億韓元的預算支持。1997年，韓國的種子市場65%的份額被外國公司控制，經過20年的扶持和推動，到2017年，韓國大米、大麥和大豆等主要糧食作物以及白菜、辣椒等主要蔬菜作物的種子已經實現完全自給，其他主要蔬菜品種的種子自給率也超過95%。

宏觀層面，日韓兩國近年來均在著力構建具有更加清晰環保導向的農業支持政策體系。OECD農業支持力度數據顯示，在日韓兩國提供的生產者支持（Producer support estimates，PSE）中，環境保護效應明顯與生產者當期生產脫鉤的補貼力度逐年加大；與此相反，環境保護效應低下的另外兩種典型的黃箱政策，即投入品補貼和與當期生產掛鉤的補貼力度則在逐年降低。當同中國橫向比較時，日韓兩國的上述變化表現得更加明顯。2020年，從支持力度的角度看，日韓兩國與當期生產脫鉤的補貼力度分別為中國同期力度的6.3倍和2.9倍，投入品補貼分別為中國同期數據的15.9%和25.4%，與當期生產掛鉤的補貼則分別為28.7%和19.6% 。

微觀層面，日韓兩國均出臺了一系列政策措施，力求對農業生產者的具體生產行為進行規范和約束。從《食物·農業·農村政策的新方向》提出“環境保全型農業”的概念為開端，在此后的幾十年間，日本又出臺了一系列旨在規范農業生產行為的政策和法規。其中，影響最大的即是在1999 年頒布的被稱為“農業環境三法”的《家畜排泄物法》《肥料管理法》和《持續農業法》。三部法律分別對飼養戶畜禽糞便排泄的管理、特殊肥料的產銷審批、“生態農業經營者”的認證與扶持等具體問題做出規定。為了進一步規范農藥使用，從2016年5月31日起，韓國開始實施“肯定列表制度”。在該制度中，韓國政府將農藥分為允許和不允許使用兩類，據此建立了允許使用農藥的白名單。對于名單內的農藥，韓國明確規定了不同農藥的允許殘留值。與韓國相比，日本版的“肯定列表制度”稍有不同，但整體更為嚴苛。自2006年實施以來，日本政府對農產品及其制成品中所有農藥的殘留值均做出空前嚴格的限定，這一限定不僅面向國內生產主體，還在進口環節嚴格實施。

包括日韓在內的東亞諸國在長達數千年的農耕歷史中，形成了極具地域特色的農耕文化。這為充分挖掘農產品的品牌和文化內涵，提升本國小農生產的“軟實力”，提供了有利條件。

日韓兩國提升本國小農生產“軟實力”的第一個方面，是深挖農產品的品牌資源。為此，日本的思路是開展品牌認證，以此挖掘和收集本國農產品的品牌資源；同時，強化對認證品牌的營銷推廣，以此進一步提升品牌影響力。近年來，日本已經構建了一套從中央到地方的農產品品牌認證體系。在中央層面，農林水產省專門設有負責農產品品牌建設的普及食育推進本部；在地方層面，各都道府縣政府基于中央政府的政策指導，設計了具有地域特色的地方品牌認證制度。在上述認證體系的基礎上，日本較為注重對農產品品牌進行整合營銷。在具體運作中，多以縣為單位，借助大眾媒體的新聞報道，結合展覽、品鑒等活動，突出“一縣一品”“一村一品”等區域特色。

日韓兩國提升本國小農生產“軟實力”的第二個方面，是注重打好小農生產的“文化牌”。對于經歷了幾千年農耕文化浸染的日本來說，遍布海內外的日本人都具有不同程度的農耕文化烙印。因此，借力全球日本人對其農耕文化的認同，一方面有助于挖掘這一群體的消費潛力；另一方面，也有利于使這一群體成為日本農產品在全球的“宣傳員”和“推銷員”。2013年，“和食”申遺獲得成功，這在日本國內引起強烈反響。借此契機，日本政府開始面向國內外大力宣傳日本的 “和文化”和“食文化”。2013年，在韓國政府的持續推動下，韓國泡菜的制作與分享獲得聯合國非物質文化遺產認證。時至今日，韓國依然在強調，要借助韓國泡菜、人參和蘿卜等特色農產品的影響，增強全球韓國人的凝聚力，擴大韓國飲食的號召力。

日韓兩國通過采取上述綜合舉措，著力推進本國小農生產實現高質量發展的努力，對中國推進農業高質量發展具有如下啟示。

（1）立足小農、服務小農、強化小農是推動小農高質量發展的主線。在當前和今后相當長一段時期，小農戶均是中國農業生產的基本面，這是中國推進農業高質量發展所面對的基本農情。也就是說，試圖推動中國農業實現高質量發展，補齊小農生產在生產效率、成本收益、環境保護和綜合競爭力等維度的短板是繞不開的命題。為此，應將日韓兩國的努力作為參考，將立足小農、服務小農、強化小農作為推動中國農業實現高質量發展的主線，通過構建組織、服務和提升小農的政策體系，促進中國的小農戶和現代農業實現有機銜接，這是小農生產格局下的中國農業實現高質量發展的現實之選，也是務實之選。

（2）促進人、地、資金的整合與流動是推動小農高質量發展的基礎。人、地、資金是農業生產不可或缺的支撐要素。對于中日韓三國來說，傳統小農生產在人、地、資金三方面面臨著相似的困境：人的方面，普遍面臨勞動力流失、老齡化加劇的難題；地的方面，則面臨地塊狹小、分布細碎零散的資源稟賦制約；資金方面，均需面對農業農村資本短缺的困擾。為了增強人、地、資金對推動小農生產實現高質量發展的支撐作用，中國可參考日韓經驗，努力促進人、地、資金的整合和流動：通過培育新型職業農民、鼓勵青年人返鄉創業等綜合手段，促進農民隊伍的提檔升級；通過農地流轉，加快農地向部分農業生產經營主體集中，實現農地資源的優化組合；發揮政府資金的引導作用，撬動社會資本投資農業農村，為農業高質量發展注入源頭活水。

（3）強化種業創新和農機裝備創新是推動小農高質量發展的關鍵支撐。通過強化農業科技創新，以土地生產率的提升抵消土地裝備率的短板，進而實現勞動生產率的整體提升，是土地裝備率低下的日韓兩國的共同選擇。與日韓相比，我國農業生產的土地裝備率更低。為了同新大陸國家和部分凱恩斯國家的農業部門展開國際競爭，以農業科技創新進一步挖掘土地生產率的潛力成為關鍵之選。為此，我國亟需選擇若干創新能力薄弱但卻事關發展全局的關鍵領域，展開集成攻關，以此為推動農業高質量發展提供強大科技支撐。在此背景下，鑒于我國在種業創新領域仍面臨諸多“卡脖子”困境，更有高達40%的農產品尚未實現全程機械化，而種業創新和農業機械創新恰是全球農業科技創新競爭的戰略前沿和關鍵高地。基于此，我國很有必要集中科技資源，盡快實現上述兩個領域的創新突破。

（4）推動農戶生產行為的綠色轉型是推動小農高質量發展的重要方面。能否將綠色低碳要素有效導入小農生產，推動農戶生產行為的綠色低碳轉型，是事關中國農業能否順利實現碳達峰、碳中和的關鍵。為此，可以以日韓兩國的做法為鑒，從宏觀、中觀和微觀三個層面推進這一轉型歷程：一是從宏觀層面，以“綠箱政策”替代“黃箱政策”，推進中國農業支持政策體系整體實現綠色低碳轉型；二是從中觀層面，通過推進社會化服務，尤其是生產托管服務，以標準作業、統一服務的形式，將綠色低碳理念導入托管過程，從而實現對小農戶生產行為的綠色低碳替代；三是從微觀層面，通過實施諸如“肯定列表制度”等具體舉措，切實規范小農戶的生產行為。

（5）提升小農生產的“軟實力”是增強“硬實力”的有效補充。和日韓兩國相似，小農生產格局下的中國農業既面臨農業資源稟賦的天然短板，也具有農耕歷史悠久、農業文明燦爛的文化優勢。對于前者，可通過推動農業結構改革、健全社會化服務體系、推進一二三產業融合和強化農業科技創新等綜合手段，在破除資源稟賦制約的同時，努力增強中國農業生產的“硬實力”；對于后者，則可借鑒日韓經驗，更加注重對中國農產品品牌資源的重塑和對農耕文化的挖掘與傳承，筑牢中國農業生產的“軟實力”。以“軟實力”為“硬實力”提供有效補充，進而形成推動小農生產格局下的中國農業實現高質量發展的合力。

基于上述分析，本文提出以下四點具體政策建議：

（1）政府主導設立農地流轉中間機構，加快推進適度規模經營。在推進農地流轉問題上，近年來日韓兩國均采用了設置農地流轉中間機構，通過賦予其對待流轉農地的“中間管理權”，發揮其聯結農地流轉雙方的作用，以此提升農地流轉效率。中國可借鑒日韓兩國經驗，由各級政府主導成立農地流轉的中間機構，以權力清單的形式賦予其依法代為處置待流轉農地的權限，以此加快農地流轉效率，多快好省地推進農業適度規模經營。

（2）有序推動生物育種技術產業化應用，為農業高質量發展注入新動能。就中國當前的農業生產實際來說，在大部分地區，“智慧農業”更多停留在概念階段。但生物育種技術則不然，以水稻這一主糧作物為例，中國在水稻領域具有雄厚的育種技術儲備，但是一直以來由于“可以研究不可以產業化”的政策制約，大量技術一直停留在實驗室階段。未來，建議循序漸進，有序推動合成生物技術、基因編輯技術、全基因組選擇技術等前沿生物育種技術的產業化應用，以此從根本上提升種業創新水平。

（3）探索“碳交易＋社會化服務”模式，彰顯社會化服務的正外部性。通過諸如生產托管等社會化服務形式，以更加規范和現代的綠色生產行為替代小農散亂生產，進而降低農業碳排放，是農業社會化服務正外部性的典型體現。為了彰顯社會化服務降低農業碳排放的正外部性，建議嘗試探索“碳交易+社會化服務”的新模式。具體來說，在碳排放計量、碳匯核算、碳交易平臺及收益分配等一系列基礎性工作機制得到有效建立與完善的基礎上，適時開發針對社會化服務的碳交易項目，借助碳交易市場的價格發現功能，為社會化服務增加“碳減排收益”。通過增加其他環節的收益，實現服務小農戶環節價格的降低。

（4）更加注重農產品品牌文化的塑造，增強農業發展的軟實力。中國農耕歷史悠久，農產品品牌資源極為豐富。建議由各級政府統一推動，向各地文化符號強烈、地域特征明顯的農產品注入文化內涵，通過打“文化牌”，實現對農產品品牌的升級和再造，從而增強中國農產品在世界范圍內的影響力和號召力。此外，建議依托現有的國內外媒體資源，向世界講好農產品的“中國故事”，以此進一步增強中國農產品的軟實力。

本文來源：馬紅坤,曹原.小農格局下的中國農業高質量發展：理論闡述與國際鏡鑒[J].華中農業大學學報（社會科學版）,2023(1):12-22

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