二戰(zhàn)以后,日本實行“耕者有其田”的小自耕農(nóng)制度,激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,農(nóng)業(yè)增長率顯著提高,年增長速度在4%以上,超過了當(dāng)時大多數(shù)國家的這一數(shù)據(jù)。然而,由于城市化和工業(yè)化的快速發(fā)展,尤其是農(nóng)業(yè)勞動力的外流和農(nóng)產(chǎn)品市場的國際化,分散經(jīng)營的超小規(guī)模農(nóng)業(yè)的弊端漸顯,影響到日本現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的進程。因此,從20世紀60年代初,日本就開始進行各項土地制度改革,以期實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目標。

01

日本農(nóng)地規(guī)模化的制度

1、放松土地占有的限制,培育自立經(jīng)營農(nóng)戶

20世紀50年代后半期,日本經(jīng)濟飛速發(fā)展,工業(yè)化與城鎮(zhèn)化日新月異,農(nóng)業(yè)勞動力大批向城市和二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,農(nóng)業(yè)和工業(yè)、農(nóng)民和市民的收入差距逐步拉大。為了平衡農(nóng)業(yè)和工業(yè)的發(fā)展,尤其是減小農(nóng)民和市民的收入差距,日本對農(nóng)業(yè)政策做了重大調(diào)整。

1961年,日本通過了《農(nóng)業(yè)基本法》,第一次提出了擴大農(nóng)戶的土地經(jīng)營規(guī)模、使農(nóng)民與市民的收入均等、培養(yǎng)自立經(jīng)營農(nóng)戶的任務(wù)與目標。其設(shè)想的主要途徑就是,通過適當(dāng)?shù)拇胧┦挂徊糠洲r(nóng)戶離開農(nóng)業(yè),把他們的土地釋放出來,以各種方式向資源稟賦較高的農(nóng)戶流動,促成這些農(nóng)戶的農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營,從而提高其勞動生產(chǎn)率和家庭總收入,使其成為不遜于從事第二、三產(chǎn)業(yè)的自立經(jīng)營農(nóng)戶。

因而,1952年《農(nóng)地法》中規(guī)定的農(nóng)戶擁有的最高土地面積3公頃的限制就必須被打破。

1962年,這一要求被付諸實施,《農(nóng)地法》被重新修訂,農(nóng)戶為了耕作和農(nóng)業(yè)發(fā)展的目的可以擁有更大規(guī)模的土地。同時,為了便于農(nóng)地的流動和集中,新的《農(nóng)地法》還設(shè)立了農(nóng)地信托制度與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人制度。

1970年,為了從根本上脫離農(nóng)戶擴大經(jīng)營規(guī)模的羈絆,《農(nóng)地法》被再次修訂,其中的農(nóng)戶保有土地規(guī)模的上限被徹底廢除。

2、解除農(nóng)地租賃限制,促進土地的流轉(zhuǎn)與集中

1961年頒布施行的《農(nóng)業(yè)基本法》促進農(nóng)地規(guī)模集中的主要辦法是土地買賣。此法實行了將近10年,發(fā)現(xiàn)農(nóng)民的土地惜售心理很重,于是日本轉(zhuǎn)而提倡土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移,也即農(nóng)地租賃,此一政策調(diào)整體現(xiàn)在1969年制定、1970年實施的《農(nóng)業(yè)振興地域整備法》中。然而,根據(jù)《農(nóng)地法》的規(guī)定,農(nóng)地租賃并不自由且很不自由,主要是對土地租出方的限制。

首先,土地一經(jīng)租出,出租方不能隨意解除合同(除非對方有賴租、欠租等現(xiàn)象發(fā)生),并且合同到期后如果租入方不同意,土地是不能回歸所有人的,租入方仍得繼續(xù)經(jīng)營。其次,土地出租的地租被限制在一個較低的水平,不能超越此規(guī)定,以保護農(nóng)地耕作者的利益。這些限制使土地所有者不敢也不愿出租土地,嚴重阻礙了土地的流轉(zhuǎn)和集中。

因此,1970年日本對《農(nóng)地法》以及《農(nóng)業(yè)基本法》同時進行修訂,一是撤銷了地租的最高限制,租賃雙方在較大程度上可以自由約定;二是規(guī)定10年以上租期的合同到期后土地自動回歸所有權(quán)人,10年以下的合同仍然受限。

1975年《農(nóng)振法》進一步修改,在政府指定的區(qū)域內(nèi),10年以下的土地租賃合同可以自由簽訂和解除。至1980年,《農(nóng)地利用增進法》頒布施行。

其中規(guī)定,市町村政府根據(jù)本區(qū)域的土地規(guī)劃所推動的土地租賃合同即使期限在10年以下,到期之后土地也可復(fù)歸原主。至此,《農(nóng)地法》中關(guān)于土地租賃的限制被突破殆盡,租賃行為逐步活躍。

3、農(nóng)地流轉(zhuǎn)進一步自由化,形成多種新型經(jīng)營主體并存的局面

20世紀70年代以來,為了發(fā)展農(nóng)地的規(guī)模化經(jīng)營,農(nóng)地流轉(zhuǎn)的限制被逐步放開,然而轉(zhuǎn)入土地者的身份藩籬仍然存在,也就是農(nóng)地制度只是從之前的“自作農(nóng)制度”過渡到了之后的“耕作農(nóng)制度”,只有親身從事農(nóng)業(yè)耕作的農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人才能擁有土地,除此之外的其他個人和組織尤其是公司法人持有土地都被視為非法。這說明農(nóng)地流轉(zhuǎn)并沒有完全自由。

這與政府通過更有活力的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培養(yǎng)來推進農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營的宗旨明顯不符。因此,進入21世紀之后,日本推行農(nóng)地流轉(zhuǎn)進一步自由化的政策和法律。

2001年,《農(nóng)地法》被再次修改,其中規(guī)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人可以實行股份公司的組織形式,并且其中的成員條件和出資條件也給與了適當(dāng)?shù)姆艑挕?/span>

2003年,通過修訂《農(nóng)地法》和頒布新的法律《結(jié)構(gòu)改革特別區(qū)域法》的形式首次放寬了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人以外的法人擁有土地、進入農(nóng)業(yè)的限制。其中規(guī)定,在結(jié)構(gòu)改革特區(qū)之內(nèi),公司等其他法人可以以租賃的方式轉(zhuǎn)入撂荒類的土地(包括已經(jīng)撂荒和潛在撂荒的土地)進行農(nóng)業(yè)經(jīng)營。

2005年《農(nóng)業(yè)機械化促進法》修改之后也有類似的規(guī)定,即在市町村規(guī)劃的區(qū)域內(nèi),公司企業(yè)也可以租賃撂荒的土地從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營。這些規(guī)定對公司法人來說雖然是一個突破但還非常有限,公司法人流轉(zhuǎn)土地的自由度還遠遠不夠。

于是,2009年日本再次大幅度修改了《農(nóng)地法》,以使農(nóng)地更加自由地流轉(zhuǎn),此時的《農(nóng)地法》明確,公司法人可以象農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人那樣租賃經(jīng)營任何種類的農(nóng)用性土地,而且租賃期限也被延長,之前規(guī)定不得超過20年,之后則可以達到50年。自此以后,農(nóng)業(yè)公司茁壯成長。在公司法人發(fā)展的同時,日本的集落營農(nóng)也逐漸成為農(nóng)業(yè)的“骨干組織”。

早在1998年年底,日本頒布的《農(nóng)政改革大綱》就明確提出了要發(fā)展以村落為單位的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體,因為一個村落之內(nèi)的土地天然地易于集中和規(guī)模化。1999年制定的《食料、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》要求把集落營農(nóng)定位為基本的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

2007年農(nóng)業(yè)安定經(jīng)營政策又把它作為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的重要方式之一,直接享受國家的收入性補貼。集落營農(nóng)內(nèi)部的農(nóng)戶實行分工協(xié)作、統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一銷售、統(tǒng)一核算、按約分配的原則,發(fā)揮了很強的經(jīng)濟功能和社會功能。

4、實行土地流轉(zhuǎn)激勵政策,發(fā)揮農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)的積極作用

為了激勵普通農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地,對大面積、長時期出租土地者給予較高的流轉(zhuǎn)補貼,對出售土地者則給予更高的離農(nóng)獎勵,并對他們進行免費的再就業(yè)培訓(xùn)和長期發(fā)放基本的生活補貼。

對于土地轉(zhuǎn)入方而言,除了土地轉(zhuǎn)入補貼之外,日本政府給予大規(guī)模轉(zhuǎn)入土地者優(yōu)惠的金融政策,根據(jù)轉(zhuǎn)入的期限和面積實行分級優(yōu)惠。如,轉(zhuǎn)入期限長的、面積大的給予無息貸款,期限相對較短、面積相對較小的則給予低息貸款。如果轉(zhuǎn)入方是核心經(jīng)營農(nóng)戶或者青年務(wù)農(nóng)人員等,則還可以獲得政府提供的各種專項發(fā)展基金,以助推他們進行更大規(guī)模的農(nóng)地經(jīng)營。

日本政府每年發(fā)放的土地流轉(zhuǎn)補貼不同,補貼發(fā)放的具體辦法是,農(nóng)戶出租土地面積較小,在0.5公頃以下者,可以獲得30萬日元的補貼。土地出租面積在0.5公頃～2.0公頃者可以獲得50萬日元的補貼。土地出租面積較大者,在2公頃以上的,可以獲得70萬日元的財政補貼。規(guī)模經(jīng)營者每轉(zhuǎn)入1公頃的土地可以獲得20萬日元的流轉(zhuǎn)補貼。

為了讓高齡農(nóng)民及早退出農(nóng)地、農(nóng)業(yè),在20世紀70年代初,日本出臺了《農(nóng)民年金制度基金法案》,給予轉(zhuǎn)出土地(包括出租和出售)的老年農(nóng)民額外的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓年金以及離農(nóng)補助金,以幫助他們安度晚年。農(nóng)地流轉(zhuǎn)在市場中間組織的媒介作用之下會更加通暢。所以,早在1962年日本就修改《農(nóng)協(xié)法》賦予農(nóng)協(xié)在特定條件下可以進行土地信托的權(quán)利,70年代,又開始實施農(nóng)地保有合理化法人制度,各地成立公益性的促進土地流轉(zhuǎn)和利用事業(yè)發(fā)展的官方或半官方組織,它們隨時從農(nóng)戶手里租賃或者購買土地(主要是流入那些急于轉(zhuǎn)出卻找不到轉(zhuǎn)入方的土地),再在適當(dāng)?shù)臅r候轉(zhuǎn)給有需求的農(nóng)戶。

到了2013年,日本又出臺了《推進農(nóng)地中介管理事業(yè)法》,同時又對《農(nóng)促法》做了較大的修改,準許各都道府縣成立政府機構(gòu)性質(zhì)的農(nóng)地中介管理機構(gòu),這一機構(gòu)擁有“農(nóng)地銀行”的功能和作用,它向農(nóng)戶租賃土地,就好像農(nóng)戶把土地存入銀行。

在存入了大量的土地之后,這一機構(gòu)再根據(jù)社會需求,對租賃的這些土地進行治理、改造并配套先進的基礎(chǔ)設(shè)施,隨后,再有選擇性地、優(yōu)先地流轉(zhuǎn)給具有前途的、符合國家政策意圖的規(guī)模經(jīng)營者。在這一過程中,出租土地的農(nóng)戶沒有選擇租入對象的權(quán)利,就好像銀行的儲戶那樣只管收取利息,至于這些存款貸給誰完全由銀行決定。政府對“農(nóng)地銀行”的投入很大,僅2014年預(yù)算的直接和間接經(jīng)費就高達1560億日元。

5、順應(yīng)新的形勢,培養(yǎng)較大規(guī)模、安定、高效的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體

隨著農(nóng)業(yè)勞動力的老齡化、核心農(nóng)戶的不斷減少等問題的不斷涌現(xiàn),日本政府又實行新的政策,20世紀80年代初通過相關(guān)法案指明了最近10年日本農(nóng)政的主要方向,即要大力培養(yǎng)以男性青壯年勞動力為骨干的核心農(nóng)戶。

1992年又提出了《新糧食、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村政策的基本方向》,要把培育每年投入的勞動時間和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動時間均等、所得收入也和其他產(chǎn)業(yè)大致持平的安定、效率的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體作為基本目標常抓不懈。為了貫徹落實這些基本政策和方針,1993年,日本通過多舉措并進的途徑,即修改《農(nóng)地利用增進法》、修改《農(nóng)地法》和新出臺《農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)強化促進法》,開始全面實施認定農(nóng)業(yè)者制度,具體也就是各地根據(jù)實際情況,圍繞培養(yǎng)安定的、高效的核心農(nóng)戶與組織經(jīng)營體這個總目標,由市町村負責(zé),對各種農(nóng)業(yè)經(jīng)營者制定的提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的經(jīng)營計劃進行審核和鑒定,如果符合政府的預(yù)定標準,就把他們批準為認定農(nóng)業(yè)者,他們就可享受農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施資金扶持、土地流轉(zhuǎn)與集中的政府補貼、農(nóng)業(yè)經(jīng)營的技術(shù)指導(dǎo)與培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)收入的減稅和免稅等各方面的優(yōu)惠和幫助。

2012年,日本制定《人與農(nóng)地計劃》,對安定、高效的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體繼續(xù)支持。首先,規(guī)模經(jīng)營面積超過4公頃的農(nóng)戶(北海道是10公頃)和一體化生產(chǎn)和經(jīng)營的集落營農(nóng),可以獲得每公頃2萬日元的財政補助。其次,給予認定農(nóng)業(yè)者農(nóng)業(yè)安定經(jīng)營的相關(guān)補貼,包括生產(chǎn)成本補貼、農(nóng)產(chǎn)品價格補貼等。

此外,日本還出臺了“后繼者支持政策”,以培養(yǎng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域內(nèi)的接班人。其中規(guī)定,年齡在45歲以下意欲經(jīng)營農(nóng)業(yè)的公民,只要有一個詳細的、完善的經(jīng)營計劃(以通過相關(guān)專家的鑒定為準),就可以在起始階段每年獲得150萬日元的政府補助,這一補助叫做“青年務(wù)農(nóng)補助金”,最長補助期限7年,包括2年的培訓(xùn)期和5年的初步運營期。

02

日本農(nóng)地規(guī)模化的效果

1、積極成果

(1)農(nóng)戶數(shù)量銳減,戶均土地經(jīng)營面積增加

日本自從1961年通過《農(nóng)業(yè)基本法》,開始推行擴大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模和提高農(nóng)民收入的政策之后,農(nóng)戶總體數(shù)量迅速下降,農(nóng)戶的土地經(jīng)營規(guī)模不斷提升,尤其是小規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶的數(shù)量下降最為明顯。

相關(guān)資料顯示,1960～1995年,日本的農(nóng)戶數(shù)量由605.7萬戶急劇減少到265.1萬戶,減少幅度為340.6萬戶,平均每年減少農(nóng)戶約為10萬戶。這其中主要是小規(guī)模農(nóng)戶的減少。而大規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶反而呈現(xiàn)增加之勢。

比如,北海道之外的都府縣地區(qū)不足1公頃土地的農(nóng)戶的占比由1960年的72%左右下降到1995年的62%左右,而經(jīng)營面積超過2公頃的規(guī)模農(nóng)戶的占比則由1960年的4.1%快速提高到13.1%以上。在北海道地區(qū),土地經(jīng)營面積不足10公頃的農(nóng)戶比例從1960年的95%以上急劇下降到1995年的56%左右,而土地規(guī)模超過10公頃的農(nóng)戶比例則從1960年的4.5%左右大幅提升到1995年的43.1%以上。到2011年,日本農(nóng)戶數(shù)由265.1萬戶又緩慢下降到156.1萬戶,每年大致又減少7.3萬戶左右。

這其中主要是兼業(yè)農(nóng)戶的減少,1995年兼業(yè)農(nóng)戶大致在220萬戶左右,到2011年,其數(shù)量就下降到112萬戶左右,下降了1/2左右。而1995～2011年專業(yè)農(nóng)戶基本穩(wěn)定,一直維持在44萬戶上下。所以,在此期間,農(nóng)戶的土地經(jīng)營規(guī)模繼續(xù)擴大,2011年日本全國戶均土地經(jīng)營面積達到2.6公頃以上,北海道地區(qū)的農(nóng)戶土地面積則達到20公頃以上。

到2017年日本農(nóng)戶數(shù)仍繼續(xù)下降,全國農(nóng)戶數(shù)已不足130萬戶,其中兼業(yè)農(nóng)戶的數(shù)量又下降到82萬戶左右,戶均土地經(jīng)營規(guī)模進一步擴大。

(2)農(nóng)民收入增加,與市民收入持平

應(yīng)該說,日本在20世紀60年代初實行農(nóng)地制度改革的首要目標是縮小農(nóng)民和市民的收入差距、平衡農(nóng)村和城市的經(jīng)濟發(fā)展,以防止貧富分化和促進社會和諧繁榮。實行農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營也是目標之一,但屬于次要目標,而且農(nóng)地規(guī)模化以及提高勞動生產(chǎn)率在更大程度上是重要的手段和方法。

1961年的《農(nóng)業(yè)基本法》的“宗旨”很清楚地闡釋了這樣一種關(guān)系:以縮小農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率與其他產(chǎn)業(yè)部門勞動生產(chǎn)率的差距為途徑,使農(nóng)民的收入大幅增加,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)部門之間收入的平衡。

為此,日本政府以擴大農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營為主要手段,并配合其他的農(nóng)業(yè)保護措施比如農(nóng)產(chǎn)品價格和產(chǎn)量的計劃與管理、農(nóng)地使用權(quán)的恰當(dāng)界定、貿(mào)易保護政策以及生產(chǎn)主體組織化等等,經(jīng)過長時期的不懈努力,在農(nóng)戶數(shù)量不斷減少、農(nóng)戶土地經(jīng)營規(guī)模逐步增長的趨勢下,基本上完成了預(yù)期的主要任務(wù)。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示,到1970年,日本農(nóng)戶的家庭收入就有了較大的增長,與城市居民家庭的收入差距大大縮小。

1970年日本農(nóng)戶的家庭收入已達33萬日元,比1960年的農(nóng)戶家庭收入增長了25.1萬日元,與當(dāng)年城市居民家庭收入的35.8萬日元相比僅少了2.8萬日元。到了1980年,農(nóng)民家庭收入已高達127.3萬日元,而當(dāng)年城市居民的家庭收入只是111.1萬日元,農(nóng)民家庭收入已經(jīng)超過了市民家庭收入。

到1988年,農(nóng)戶的家庭收入已經(jīng)增長到174.3萬日元,比城市居民的家庭收入多11.3萬日元。自此以后(直至當(dāng)前),農(nóng)戶的家庭收入就保持在和城市居民家庭收入大體相當(dāng)?shù)乃缴?可能有些年份還要略高一些)。

可以說,日本農(nóng)業(yè)政策調(diào)整的主要、首要目標已經(jīng)實現(xiàn)。因此,有學(xué)者評價道,日本的農(nóng)地制度和農(nóng)業(yè)政策防止了農(nóng)戶收入與市民收入差距的拉大,保護了農(nóng)民的利益,使日本成功跨過了很多后發(fā)國家難以跨越的“中等收入陷阱”,也實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。

(3)規(guī)模化經(jīng)營體增加,經(jīng)營土地面積越來越大

規(guī)模化經(jīng)營體包括家庭經(jīng)營體中的種植大戶和組織經(jīng)營體。20世紀60年代以后,為配合農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營的目標,日本開始重點發(fā)展規(guī)模化經(jīng)營體,并努力從傳統(tǒng)小農(nóng)戶經(jīng)營的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向規(guī)模化的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體的生產(chǎn)結(jié)構(gòu),應(yīng)該說也取得了較好的成效。

如,到2010年,土地經(jīng)營面積在5公頃以上的農(nóng)戶的數(shù)量已經(jīng)占到總農(nóng)戶數(shù)的9%以上,10公頃以上的農(nóng)戶數(shù)量已經(jīng)占到總農(nóng)戶數(shù)的4%以上,而20公頃以上的農(nóng)戶數(shù)量占比已經(jīng)達到2%以上。從農(nóng)業(yè)法人的角度來看,其增長勢頭也很迅猛。

1990年的農(nóng)業(yè)法人數(shù)量還在2900多個,到2013年,農(nóng)業(yè)法人的數(shù)量就將近1.5萬個,是1990年的5倍之多。同時,農(nóng)業(yè)法人所經(jīng)營的土地面積也在增加,1990年農(nóng)業(yè)法人經(jīng)營的土地面積還僅占總的耕地面積的0.4%,到2013年,這一比例就大幅提高到6.7%,是1990年的16倍之多。從“認定農(nóng)業(yè)者”的角度來看,其1995年的土地經(jīng)營面積僅為86萬公頃,僅占總的耕地面積的17.1%。到了2010年,其土地經(jīng)營面積就已經(jīng)達到了226萬公頃,占總的耕地面積的比率提高到了49.1%,是前者的將近3倍。

再從公司法人這個最具新型特征的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體的角度來看,自從2009年修改《農(nóng)地法》、實施“公司參與農(nóng)業(yè)自由化”原則以后,僅在7個月的時間里全國就有144家企業(yè)轉(zhuǎn)入土地進行農(nóng)業(yè)經(jīng)營,它們擁有的土地規(guī)模就達500公頃以上。

再過1年之后,也就是在2011年,公司法人就直線上升到9000多家,1年增長的速度為6100%多。從這之后到2014年,公司法人的數(shù)量還在不斷增加,大致每年要增加200個左右,它在日本的組織經(jīng)營體中的比重也逐漸提高,成為了日本農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一支重要力量。

根據(jù)日本《農(nóng)業(yè)構(gòu)造動態(tài)調(diào)查》的數(shù)據(jù)可知,2014年日本的法人組織經(jīng)營體共有1.8萬多個,僅公司法人的數(shù)量就有0.96萬個,占總數(shù)的一半以上,而長期以來一直在不斷發(fā)展的農(nóng)事組合法人也僅有0.49萬個,僅占其50%左右。由于公司法人在資金、技術(shù)、管理等方面的巨大優(yōu)勢,其轉(zhuǎn)入土地的規(guī)模也是巨大的,導(dǎo)致近一個時期日本農(nóng)業(yè)組織經(jīng)營體的土地經(jīng)營規(guī)模有很大的上升。

至2018年上半年,日本組織經(jīng)營體的平均土地規(guī)模就在25公頃左右,而其一般農(nóng)業(yè)經(jīng)營體的土地規(guī)模卻一直維持在2.5公頃左右,僅是前者的1/10。另外,日本集落營農(nóng)的發(fā)展也很迅速,到當(dāng)前階段,日本的集落營農(nóng)數(shù)量已將近1.5萬個,大致3～4個村落中就有一個建立了這一組織。其經(jīng)營土地面積也很可觀,有52%以上的集落營農(nóng)的土地經(jīng)營規(guī)模都在20公頃以上。

(4)土地流轉(zhuǎn)機制良好,流轉(zhuǎn)效果會逐步增強

自從20世紀60年代確立了農(nóng)地流轉(zhuǎn)與規(guī)模化的政策以來,日本政府就始終堅信土地流轉(zhuǎn)中介、土地流轉(zhuǎn)機制的重要作用。先是在1962年通過法律允許農(nóng)協(xié)開展土地信托事務(wù),初步賦予農(nóng)協(xié)的土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)的職能。

隨后,在20世紀70年代,日本政府又繼續(xù)推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機構(gòu)的建設(shè)工作,設(shè)立了更加專業(yè)、服務(wù)功能更加齊全的農(nóng)地保有合理化法人來促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)事業(yè)的發(fā)展。到2013年,又在各地設(shè)立土地銀行便于農(nóng)戶隨時轉(zhuǎn)出土地、規(guī)模經(jīng)營者轉(zhuǎn)入優(yōu)質(zhì)農(nóng)地。形成了多種類型并存、各種優(yōu)勢互補的農(nóng)地流轉(zhuǎn)機構(gòu),全方位地服務(wù)于國家的農(nóng)地規(guī)模化事業(yè)。

不僅如此,日本政府還把各種農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介辦做官方或者半官方機構(gòu),從人力、物力、財力等各方面都給予了極大的支持,使之能夠順暢、高速運轉(zhuǎn)。日本政府建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)機制的努力,取得了良好的效果。比如,1960年全國土地流轉(zhuǎn)總面積僅為5.9萬公頃,1970年上升到7.3萬公頃,1980年上升到7.9萬公頃,1990年又增長到9.2萬公頃,1997年達到11.1萬公頃。

21世紀以來,土地流轉(zhuǎn)面積急劇上升,2011年就達到113萬公頃,2014年就達到120.9萬公頃,12015年僅通過土地銀行流轉(zhuǎn)的土地就高達14.2萬公頃,2017年這一數(shù)字又達到15萬公頃以上。[10]

可以說,隨著日本土地流轉(zhuǎn)機制的不斷完善,再加上老一代農(nóng)民退休而其子女不愿從事農(nóng)業(yè)、農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的需求減少等,農(nóng)地流轉(zhuǎn)的效果會越來越好(不排除加速增長的可能)。

2、不如預(yù)期之處

(1)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體的土地規(guī)模沒有達到設(shè)定的目標

雖然日本經(jīng)過長期的農(nóng)地制度改革和農(nóng)業(yè)政策調(diào)整,農(nóng)業(yè)經(jīng)營體的平均土地規(guī)模有所提高,甚至可能增長了2～3倍,但1961年日本新政策的目標是使農(nóng)戶通過土地流轉(zhuǎn)使自家的土地經(jīng)營規(guī)模擴大到其收入能和農(nóng)戶從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的收入持平的程度,也就是使這些農(nóng)戶成為自立經(jīng)營農(nóng)戶。

按照這樣的標準和高度,1970年農(nóng)戶的最低土地經(jīng)營規(guī)模應(yīng)為3.5公頃,1980年應(yīng)為5.5公頃,1990年應(yīng)為7.2公頃,1997年應(yīng)為8.6公頃,2010年應(yīng)為10公頃以上。而目前日本80%左右的農(nóng)戶的土地經(jīng)營規(guī)模都在3公頃以下(之所以農(nóng)民家庭的收入能和城市居民家庭收入持平是由于政府的各種補貼起到了很大的作用),這與當(dāng)初設(shè)定的目標差距較大。

再根據(jù)1992年日本政府的農(nóng)業(yè)政策方向,在10年之后要培養(yǎng)出土地經(jīng)營規(guī)模在15公頃左右的“個別經(jīng)營體”15萬個,以及涵蓋一到數(shù)個自然村莊的集落營農(nóng)2萬個以上,這些較大的規(guī)模農(nóng)業(yè)體應(yīng)該經(jīng)營全國耕地的80～90%,這一宏愿不要說在21世紀之初了,即使到目前也沒能實現(xiàn)。

(2)農(nóng)戶的兼業(yè)化現(xiàn)象比較嚴重

日本農(nóng)地政策的初衷是讓一部分不愿種地且也欠缺農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的農(nóng)民退出農(nóng)業(yè),把土地轉(zhuǎn)給有經(jīng)營能力的專業(yè)或骨干農(nóng)戶,從而促進農(nóng)地經(jīng)營的規(guī)模化、現(xiàn)代化。但是隨著日本第二、第三產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展,它們也不斷擴張,逐步滲入農(nóng)村地區(qū)。

再加上農(nóng)業(yè)機械化和其他農(nóng)業(yè)技術(shù)如育種技術(shù)、農(nóng)藥技術(shù)、化肥技術(shù)等方面的提高,農(nóng)業(yè)勞動的時間縮短、強度變小,使得農(nóng)戶兼業(yè)變得可行并很快盛行起來。日本著名的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學(xué)學(xué)者速水佑次郎等認為,長期以來,日本出現(xiàn)了世界其他地區(qū)比較少見的“二兼滯留”狀況,也就是以非農(nóng)業(yè)為主業(yè)兼營農(nóng)業(yè)的二兼農(nóng)戶滯留于農(nóng)業(yè)的現(xiàn)象。

根據(jù)相關(guān)資料可知,日本的專業(yè)農(nóng)戶與以農(nóng)業(yè)為主業(yè)的一兼農(nóng)戶的比例長期以來下降明顯,如從1960年的68%左右降低到目前的30%左右,二兼農(nóng)戶和土地經(jīng)營規(guī)模更小的自給農(nóng)戶的比重卻呈上升趨勢,如從1960年的32%左右增長到目前的70%左右。

即使日本又實行引導(dǎo)新人進入農(nóng)業(yè)的政策,但新務(wù)農(nóng)者多是自家本來就有土地的人,也即多數(shù)就是兼業(yè)農(nóng)戶,真正從非農(nóng)領(lǐng)域以全新的面貌進軍農(nóng)業(yè)的創(chuàng)業(yè)型經(jīng)營者(籌措大量的土地、資金和技術(shù))只占一少部分。以2015年的調(diào)查數(shù)據(jù)為例,自家在農(nóng)村本就有地有房的新務(wù)農(nóng)者占50%以上,真正的新型農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)者占10%左右,還有40%左右的新務(wù)農(nóng)者是各種農(nóng)業(yè)組織的聘用人員。至2017年,這一狀況并沒有太大的改觀。

可見,日本的新務(wù)農(nóng)者政策有固化農(nóng)業(yè)兼業(yè)之嫌。

3. 農(nóng)民老齡化和村莊凋敝問題突出

由于新一代的農(nóng)村青壯年勞動力不愿從事農(nóng)業(yè),大批地涌入二三產(chǎn)業(yè),新務(wù)農(nóng)者的年齡也偏大,所以,隨著時間的流逝,從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民的年齡越來越大,而且,在他們年高死亡之后,缺乏新生的力量補給,農(nóng)村人數(shù)大幅減少,土地撂荒現(xiàn)象加劇,農(nóng)村社會破敗凋敝問題日益突出。

據(jù)有關(guān)調(diào)查可知,1995～2017年的20多年間,伴隨著農(nóng)業(yè)勞動力的減少,他們的平均年齡從不足60歲增長到67歲以上,65歲以上的人員的比重占到65%左右,而50歲以下的相對年輕的人員的比重僅在10%左右。

由于農(nóng)村人口老化、人煙稀少,目前日本的很多村莊都變成了“限界村落”。這種村落的明顯特征是:一是一個村落中有一半以上的人口年齡在65歲以上;二是只有一個老人的家庭增多;三是村莊的公共性社會生活不能維持。其存續(xù)的時間一般不超過20年。

03

日本農(nóng)地規(guī)模化的啟示

1、實施促進土地流轉(zhuǎn)的措施

日本在實施農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營的過程中,為了使農(nóng)地資源能集中、優(yōu)化配置,首先打破了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的種種限制。其實,我國在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中也是有很多約束和限制的,它們在很大程度上阻礙了我國的農(nóng)地規(guī)模化進程。所以應(yīng)該首先放開這些限制。

如,我國法律對農(nóng)地轉(zhuǎn)讓有較大的限制:必須要經(jīng)過發(fā)包方的同意。應(yīng)該說轉(zhuǎn)讓是一種長期(一個承包期內(nèi))轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)的土地流轉(zhuǎn)方式,深受新型經(jīng)營主體的喜歡。

經(jīng)過發(fā)包方也就是村委會的審批,可能會出現(xiàn)阻撓流轉(zhuǎn)的情況,使這一農(nóng)地的優(yōu)化配置方式不能實現(xiàn)。再如,我國《擔(dān)保法》規(guī)定耕地使用權(quán)不得抵押,《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定家庭承包的土地不得抵押,都會阻礙土地規(guī)模經(jīng)營主體轉(zhuǎn)入大批的土地,因為轉(zhuǎn)入這些土地不能用以抵押融資對其現(xiàn)代化經(jīng)營有著很大的影響。

還有《土地承包法》規(guī)定農(nóng)地不能繼承也會抑制農(nóng)地流轉(zhuǎn)的效率。因此,要想使我國的土地流轉(zhuǎn)活躍起來、農(nóng)地集中有好的效果,就必須逐步放開農(nóng)地的抵押和繼承,并允許轉(zhuǎn)讓比較自由地進行,使各種流轉(zhuǎn)方式同生共存、優(yōu)勢互補,充分發(fā)揮出它們獨特的以及統(tǒng)合的作用。

在打破了土地流轉(zhuǎn)的各種禁忌之后,還應(yīng)該學(xué)習(xí)日本獎勵、激勵農(nóng)地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗。應(yīng)該從兩方面來進行激勵。一方面,對于土地轉(zhuǎn)出方進行激勵。對于轉(zhuǎn)包、出租土地的農(nóng)戶可根據(jù)各地的情況給予每畝100～200元的政府補貼,對于出租、轉(zhuǎn)包土地使用權(quán)面積較大比如5畝以上的農(nóng)戶可根據(jù)各地情況給予每畝200～300元的政府補貼,如果又在5年以上的,可每畝再加100元的流轉(zhuǎn)補貼。

若是農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地的,因為流轉(zhuǎn)的是土地物權(quán),又期限較長,可根據(jù)各地的情況每畝給與農(nóng)戶500～600元的流轉(zhuǎn)補貼。同時對轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶實行免費的非農(nóng)就業(yè)培訓(xùn)以及相關(guān)的就業(yè)指導(dǎo)。

老年農(nóng)民在60歲之后轉(zhuǎn)出農(nóng)地、退出農(nóng)業(yè)的,應(yīng)當(dāng)發(fā)放農(nóng)民退休補助金,在社會保障金上,也應(yīng)當(dāng)適當(dāng)增加。

另一方面,對于土地轉(zhuǎn)入方也進行激勵。凡轉(zhuǎn)入土地進行規(guī)模經(jīng)營者,每轉(zhuǎn)入一畝可給予100～200元的生產(chǎn)經(jīng)營補貼,同時給予轉(zhuǎn)入面積較大、土地經(jīng)營規(guī)模較大者,可考慮再給與融資方面的便利,如規(guī)模達到50畝以上的,可給予低息貸款,規(guī)模在80畝以上者,可給予期限更長的免付利息的政策性貸款。另外,還應(yīng)給與規(guī)模經(jīng)營者農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的便利和扶植。

2、培養(yǎng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

進行農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營的客體是大規(guī)模的土地,其主體也應(yīng)有新的變化以適應(yīng)這種新的客體,傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主體即小農(nóng)戶肯定不合時宜。這樣培育新型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體就非常關(guān)鍵。日本農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營的經(jīng)驗就說明了這一點,其始終抓住各種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培養(yǎng)緊緊不放,尤其是在致力于農(nóng)業(yè)經(jīng)營的組織化、法人化方面不遺余力。

借鑒日本的經(jīng)驗,應(yīng)做好以下幾點:第一,盡快把專業(yè)農(nóng)戶培養(yǎng)成為新型的職業(yè)農(nóng)民。在學(xué)習(xí)日本骨干農(nóng)戶補貼、認定農(nóng)業(yè)者制度等經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,在使專業(yè)農(nóng)戶的農(nóng)地規(guī)模、農(nóng)業(yè)技術(shù)等方面都有較大的提高的同時,更要重視對其主要勞動力進行職業(yè)化的培養(yǎng)。這就要在國家法律中規(guī)定新型職業(yè)農(nóng)民的長遠培養(yǎng)計劃、培養(yǎng)措施、培養(yǎng)經(jīng)費的籌措等,并在獎勵補貼、特殊農(nóng)業(yè)補貼、現(xiàn)代化經(jīng)營管理培訓(xùn)等方面給予他們較大的支持和指導(dǎo),使他們能夠通過提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率,獲得與他們從事其他產(chǎn)業(yè)持平的勞動收入,從而安心、長久地在農(nóng)村進行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營。第二,發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織體,努力使農(nóng)業(yè)經(jīng)營法人化。

要充分發(fā)揮各種緊缺的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素尤其是土地、資金、技術(shù)等的潛能,培養(yǎng)和壯大農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織體是重要的手段,而使這些組織體法人化又是重中之重。農(nóng)業(yè)經(jīng)營的組織化和法人化,有著傳統(tǒng)農(nóng)戶經(jīng)營無法比擬的作用和價值。一是它能夠促進生計和經(jīng)營相分離,使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營變成商品生產(chǎn)和經(jīng)營,提高農(nóng)業(yè)的集約化水平。二是有利于相關(guān)主體按照市場經(jīng)濟的基本規(guī)律打破各種限制,發(fā)展經(jīng)濟聯(lián)合,組建新的經(jīng)營實體,提高農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)模化水平。除了發(fā)展專業(yè)大戶、骨干農(nóng)戶之外,還應(yīng)盡快出臺家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民合作社等組織體的認定、登記、規(guī)范和支持辦法,促進我國的法人農(nóng)業(yè)有一個長足的發(fā)展。

3、正確對待農(nóng)戶兼業(yè)問題

農(nóng)戶兼業(yè)在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程中是不能回避的一個問題,在某個時段甚至是一個客觀規(guī)律,日本政府想盡力避免它但它卻經(jīng)久不衰,個別時期還愈演愈烈,就是一個明證。所以必須正確對待。借鑒日本的經(jīng)驗以農(nóng)戶的切身利益為中心,積極引導(dǎo),乃至給予必要的保護,絕不可歧視、打壓、取締。

筆者認為,我國當(dāng)下的農(nóng)業(yè)就業(yè)以及農(nóng)村人口的比重還是相當(dāng)高,應(yīng)當(dāng)通過各種辦法引導(dǎo)兼業(yè)農(nóng)戶轉(zhuǎn)出、退出農(nóng)地,安心在城鎮(zhèn)就業(yè),和城市融合在一起,尤其是在對待新一代農(nóng)民工上更應(yīng)讓他們居留城市,使由于代際分工而造成的農(nóng)戶兼業(yè)難以生存,最好讓其僅僅維系在一代人的時段之內(nèi)。

如果在盡力減少農(nóng)戶兼業(yè)的過程中農(nóng)戶兼業(yè)有反復(fù)的現(xiàn)象,各種保護農(nóng)民、小農(nóng)利益的措施也不能立減或停止,應(yīng)一如既往。日本對大米種植實行價格保護、成本補貼以及高關(guān)稅保護。即使日本在20世紀60年代實行去農(nóng)戶兼業(yè)化的政策以后,農(nóng)戶兼業(yè)勢頭還是難以遏制,如在1970年,兼業(yè)農(nóng)戶的數(shù)量增長到450多萬戶,占總農(nóng)戶數(shù)量的84%左右,比1960年的兼業(yè)農(nóng)戶數(shù)量多出50多萬戶;到1980年,兼業(yè)農(nóng)戶的數(shù)量還高達410萬戶左右,由于總農(nóng)戶數(shù)量的下降,其占比繼續(xù)攀升到86.6%。

就在這樣的情況下,日本政府確定大米的收購價仍然實行生產(chǎn)成本加上收入補償?shù)挠嬎惴绞?同時對大米的高關(guān)稅保護也不松弛,所以農(nóng)戶種植大米的收入還非常高。盡管兼業(yè)農(nóng)戶不愿退出農(nóng)地,農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營達不到預(yù)期,但是農(nóng)民的利益得到了保護,城鄉(xiāng)居民收入基本上達到了平衡。我國目前的農(nóng)戶兼業(yè)現(xiàn)象比較普遍,許多地方不降反增,與日本20世紀七八十年代的情況非常相似,所以保護農(nóng)民利益、增加農(nóng)民收入的各種措施仍要繼續(xù)實行,靜待農(nóng)地經(jīng)營的大趨勢到來。

4、建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介組織

農(nóng)地的集中與規(guī)模化必須通過農(nóng)地市場流轉(zhuǎn)的途徑,而農(nóng)地流轉(zhuǎn)要想效果顯著則必須要有農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織的媒介、促進作用。日本建立健全各種各樣的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介組織推動農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營是一條非常重要的經(jīng)驗。

目前,我國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織不但數(shù)量不多,而且結(jié)構(gòu)和功能更不完善,根本起不到應(yīng)有的作用。因此,應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)有的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介組織比如土地信托服務(wù)站、土地產(chǎn)權(quán)交易中心、土地銀行等為依托,以政府組織為主,以農(nóng)民發(fā)起為輔,鼓勵社會各種力量積極參與,盡快建立一批布局合理、職能健全的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機構(gòu)。

這些農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介組織在各級政府、各級財政的支持下應(yīng)當(dāng)重點在提供土地流轉(zhuǎn)信息、指導(dǎo)訂立合同、降低交易費用、整理治理土地等方面做出最大努力,以加快我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)與規(guī)模化的進程。

作者單位：河南師范大學(xué)法學(xué)院(河南師范大學(xué)青少年問題研究中心) 河南師范大學(xué)法學(xué)院

來源：經(jīng)濟體制改革2019年05期

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