實現小農戶與現代農業發展的有機銜接

孔祥智 穆娜娜

一、引言

“健全農業社會化服務體系，實現小農戶和現代農業發展有機銜接”是黨的十九大報告中有關實施鄉村振興戰略的重要內容，一方面表明了中國農業政策未來的發展方向，另一方面則揭示了當前中國農業發展過程中所面臨的主要問題和矛盾。即，農業政策未來以健全農業社會化服務體系為發展方向，而中國農業所面臨的主要問題是小規模農戶與現代農業發展之間的矛盾。實現小農戶與現代農業發展有機銜接是未來很長一段時期內中國農業政策的目標，其主要路徑便是健全農業社會化服務體系。

中國的基本農情是人多地少、戶均耕地面積有限。2015年年末，中國擁有耕地20.25億畝，農村人口60346萬人，人均耕地為3.36畝。20世紀80年代實行的家庭承包經營責任制使大約2.3億農戶戶均分得不到8畝耕地，且每塊耕地不到1畝，土地細碎化現狀十分嚴重。這導致研究者對于小規模經營能否實現農業現代化及如何發展現代農業的問題存在截然不同的觀點。部分學者主張中國農業應該在小農戶的基礎上探索出路和實現現代化。當然也有學者主張通過土地流轉和規模經營的方式來實現農業現代化；但不管是家庭農場，還是農民合作社，包括絕大部分農業企業，土地經營的規模都不可能很大。1998年的中共十五屆三中全會提出：“實行家庭承包經營，不僅適應以手工勞動為主的傳統農業，也能適應采用先進科學技術和生產手段的現代農業，具有廣泛的適應性和旺盛的生命力，必須長期堅持”。但2008年以來，以土地租賃為主要形式的土地流轉迅速發展，農業政策關注的重點隨之變成了土地流轉。

中央在政策上是一直支持土地流轉和規模經營的。例如1984年中央1號文件明確提出“鼓勵土地逐步向種田能手集中。”1987年，中央5號文件《把農村改革引向深入》指出：“在京、津、滬郊區、蘇南地區和珠江三角洲，可分別選擇一兩個縣，有計劃地興辦具有適度規模的家庭農場或合作農場”。1998年《關于農業和農村工作若干重大問題的決定》則提出“發展多種形式的土地適度規模經營”。2006年至今的中央政策文件中也都一直強調發展多種形式的適度規模經營。2017年中央1號文件進一步明確“大力培育新型農業經營主體和服務主體，通過經營權流轉、股份合作、代耕代種、土地托管等多種方式，加快發展土地流轉型、服務帶動型等多種形式規模經營”。從世界范圍來看，規模經營也是很多發達國家發展現代農業的必經之路。以美國和日本為例，2008~2014年間，美國農場平均規模由170.4公頃上升到177.3公頃，共增加了6.9公頃。日本的戶均經營規模，在20世紀50年代初為0.8公頃，80年代中期擴大到1.2公頃，到2010年左右為1.56公頃。張士云等指出，中國農業快速規模化的進程在農業勞動力老齡化及政府積極政策影響下可能只需要20年或更短時間。

近10年的實踐表明，農業規模經營，尤其是以土地租賃為主要內容的土地流轉型規模經營，在中國的發展非常有限，也不可能是實現現代農業的有效選擇。那么，中國農業規模經營的發展情況究竟是怎樣的？結合中國的基本農情以及黨的十九大報告中的相關精神，中國又應該采取什么樣的措施來實現農業現代化呢？

二、中國農業規模經營的發展情況

1.土地流轉和服務帶動下中國農業規模經營的具體形式

就農業規模經營的具體形式來講，中國不同地區的實踐和做法盡管存在差異，但其實現方式無外乎土地的集中連片規模經營和農業社會化服務的規模化經營。根據2017年中央1號文件的內容，農業適度規模經營主要包括土地流轉型和服務帶動型。實際上，土地流轉型和服務帶動型也并不必然是嚴格區分的，因為流轉土地的經營主體也可以通過購買農業社會化服務的方式來輔助實現規模經營；而服務規模化，尤其是農業機械作業服務，很多時候需要土地流轉和集中連片，才能更好地產生規模經濟的效果。當然，很多農業社會化服務對土地是否集中連片并無特別的要求，如農資購買、農產品儲藏以及銷售服務等。

雖然現實中土地流轉型和服務帶動型農業規模經營的實現方式之間并沒有嚴格的界限，但為了方便接下來的研究，本文將基于普通家庭承包經營農戶的視角來對規模經營的各個具體形式進行分類。即對于普通家庭承包經營農戶而言，是以什么樣的方式和形式實現農業規模經營的。就普通農戶而言，可以將土地流轉出去，通過促進土地的集中連片實現規模經營；也可以在不流轉土地經營權的前提下，通過購買農業社會化服務，最終在統一服務的基礎上實現規模經營（見圖1）。關于農業規模經營的具體形式，除了圖1所展示的幾種，現實中還有許多更具創新性的農業規模經營模式。如具有土地流轉性質的“小塊并大塊”模式、股份合作社+職業經理人+農業社會化服務”共營制模式、“土地銀行”模式以及土地信托模式等等，訂單農業模式則明顯地屬于服務帶動型。

圖1 中國農業規模經營的不同實現方式與具體形式

2.中國農業規模經營不同實現形式之間的比較

表面看來，土地流轉型和服務帶動型農業規模經營的主要區別是土地經營權處理方式的不同。以土地流轉類型中的土地租賃、股份合作和服務帶動類型中的土地托管、聯耕聯種為例，土地租賃中土地經營權由普通農戶完全轉移給家庭農場、大戶或合作社等其他農業經營主體，股份合作中經營權變股權，即普通農戶以土地經營權入股合作社或其他農業經營主體，變身為股東；在土地托管和聯耕聯種過程中，普通農戶則仍然保留土地經營權（見表1）。但實際上，土地流轉型和服務帶動型農業規模經營的根本差異在于風險分擔機制和利益分配機制的不同，經營權變更的差異只是導致各類農業規模經營主體在風險分擔和利益分配方面產生不同的關鍵影響因素。

表1 農業規模經營的不同實現形式之間的比較

就風險分擔來講，土地租賃式規模經營的風險比較集中，而股份合作、土地托管和聯耕聯種的風險都是較為分散的。如表1所示，規模經營主體在租入土地之后，獲得了土地經營權，普通農戶則基本脫離了農業生產經營活動，從而使得各類風險都集中到了規模經營主體身上；在股份合作中，普通農戶變身為股東，與規模經營主體共同享有農業經營收入，并一起承擔農業生產中可能產生的各種風險。同樣，土地托管與聯耕聯種過程中的各類農業風險也是由規模經營主體和普通農戶一同承擔的：服務主體在保證服務質量的同時承擔了經營類和市場類風險等，普通農戶則主要承擔了自然風險；當然依據服務內容的不同，普通農戶也可能會承擔些許經營類、市場類以及財務方面的風險。此外，租賃土地的規模經營主體由于需要支付土地租賃費而會面臨較大的財務風險，但股份合作、土地托管和聯耕聯種的經營主體則沒有這種資金壓力。趙佳等在對安徽意利達農業科技專業合作社的研究中也曾指出：從土地流轉或入股轉向土地托管，對合作社來說，有利于促進其經營風險的分散化和有效緩解現行金融制度下其面臨的信貸約束；對農民來說，土地托管方式較易繞開合作社的融資瓶頸，并分散農業經營風險。

表2 中國外出農民工數量的變化（2008~2016年）

不同的農業規模經營形式，其利益分配方式通常也是不一樣的。如表1所示，土地租賃中，轉出土地的普通農戶獲得固定的租金收入，轉入土地的規模經營主體則享有全部的農業經營收入；股份合作中，規模經營主體按股份對普通農戶進行分紅，也有按照“保底分紅”的原則進行利益分配，與土地租賃不同的是，股份合作中普通農戶和規模經營主體的利益所得都與農業經營收入緊密相關。對于服務帶動型的農業規模經營形式而言，理論上是普通農戶交納服務費，獲得全部的農業經營收入，服務主體賺取服務費；但實踐中，為了分散風險，和滿足農戶與服務主體各自的利益訴求，其所采取的利益分配方式也存在著很多不同，譬如在全程土地托管服務中，部分服務主體會與農戶約定，一旦農作物的產量超過合同規定的最低產量，超產部分則由雙方按一定比例分成，如果減產，也由雙方共同承擔。需要強調的是，本文僅就農業規模經營主體的一般利益分配方式進行了討論，但現實情況是很復雜的；且利益分配方式與風險分擔機制息息相關、互為因果，風險分散的不同需求會影響利益分配方式的選擇，而利益分配的結果又會反過來影響規模經營主體的風險分擔機制。

3.土地流轉型規模經營中存在的問題

通過分析農業規模經營的各種實現形式可知，土地流轉型規模經營在中國的農業規模經營中占有舉足輕重的地位。但從實踐中看，在中國現階段，通過土地流轉實現規模經營還存在著諸多問題。

表3 中國土地流轉的基本情況（2007~2016年）

首先，土地流轉沒有改變中國土地小規模經營的現狀。20世紀末期，中國的土地流轉比例僅為1%左右。進入21世紀以后，中國外出務工的農民工數量不斷上升，如表2所示，2009年全國外出農民工總量14533萬人，比上年增長3.5%，一直到2014年，外出農民工的增長率都保持在1%以上，該趨勢會顯著促進農民的土地流轉行為。此外，2007年中國出臺的《物權法》中將土地承包經營權界定為用益物權，2008年中共十七屆三中全會提出“現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”，從而使土地流轉得到了快速發展，2008年土地流轉面積在家庭承包經營總面積中的占比達到了8.9%。到2016年底則達到35.1%，流轉總面積為4.71億畝（見表3），盡管土地流轉比例不小，但是中國的土地規模經營水平依然不夠高。2015年中國土地經營面積在10畝以下的農戶有21275.1萬戶，占全國農戶總數的79.6%；土地經營面積在30畝以上的農戶占比則僅為3.9%（見表4）。值得注意的是，在2015年，土地流轉增速大幅下降，從2012~2014年的4個百分點以上下降到了2.9個百分點，2016年進一步降到1.8個百分點（見表3）。這說明了中國農業仍然以小規模經營為主，小農戶經營的現狀在很長一段時期內不會因土地流轉的影響而得到明顯改觀。

表4 中國不同土地經營規模的農戶數量與占比（2015年）

其次，土地流轉規模經營主體面臨較大的經營風險。風險是任何農業經營主體在生產中都會遭遇的，當然也包括規模經營主體。以自然風險和市場風險為例。自然風險是最具有不可抗性的，一旦發生干旱、洪澇、暴雨暴雪陰雨等災害天氣，規模經營主體，主要指土地租賃主體，只能以虧損收場。由于當前中國農業保險的覆蓋范圍比較窄，賠付率也偏低，并不能起到幫助規模經營主體分擔損失的作用。以山東省的玉米農業保險為例，即使絕收也只有300多元/畝的賠償，2015年泰安市寧陽縣的一位種植大戶經營了140畝耕地，玉米受災倒伏，比正常年份減產300斤/畝，一共僅獲得2000多元的賠償。河南太康縣白云蔬菜種植專業合作社，2010年社員投資建成365個大棚，一場暴雨全部被沖毀，直接損失200多萬元。市場風險也是農業經營主體無法掌控的。農產品價格、農資成本和土地租金的波動，導致規模經營主體的收益也隨之忽上忽下，甚至于虧損；規模越大，其面臨的風險和潛在損失也就越大。尤其是近年來，玉米等糧食價格回歸市場，政府實行“價補分離”政策，從而使得種糧收益變得更加不確定。

最后，土地流轉存在較大的負面經濟效應。這是指以土地租賃方式進行土地流轉的農業規模經營主體時常面臨經營虧損，從而導致農田撂荒、退地或負責人“跑路”甚至自殺的現象。2016年9月，在重慶梁平縣禮讓鎮，以每畝600斤稻谷（約720元）的價格流轉1000余畝土地的種植大戶黃仁軍，拖欠兩年流轉費后“跑路”，引發農民集體上訪。再如吉林長春市的慶山農業機械化專業合作社和山東臨沭縣種糧專業大戶毛建衛，前者共流轉土地400晌，合6000畝，租金為533元/畝?年，1年的土地租賃費就有320萬元，2015年虧損170萬元；后者共流轉土地301畝，畝均租金為700元/年，1年的土地租賃費有21.07萬元，2014年虧損4.5萬元。高額的土地租金支出是導致土地流轉規模經營主體收益低下或虧損的主要原因。重慶梁平縣農經站的數據顯示，當地土地租金已從2013年的680元/畝上升到2016年的720元/畝。一些平原地區的土地流轉價格已達到700~800元/畝，有的甚至超過1000元/畝。山東、河北、安徽2015年的土地租金平均為708元/畝、668元/畝和570元/畝；陜西、吉林2016年的土地租金則平均達到了643元/畝和811元/畝。

綜上所述可知，土地流轉型規模經營，主要指土地租賃，在中國農業的發展已經進入了瓶頸期。在相當長的時期內，中國農村土地經營以小規模為主的狀況不可能得到明顯改變，而中國農業的規模經營問題實質是農業現代化道路選擇的問題。顯然，中國農業的現代化只能在小農戶的基礎上實現，為此，必須在政策上引導小農戶與現代農業發展進行有機銜接，唯有這樣，中國農業才能實現現代化。

三、中國現代農業的發展出路

中國改革開放以來至今，近40年的農業生產經營與發展經驗證明，要在小農戶基礎上實現農業現代化，必須做好兩項基礎性工作：一是把農民組織起來，二是建立、健全完善的農業社會化服務體系。簡而言之，就是“農民組織化+服務規模化”，這也是服務帶動型規模經營經營的實質。日韓等東亞小規模經營農戶國家發展農業現代化的經驗也證實了“農民組織化+服務規模化”的有效性。具體來看，在現階段，應該大力發展農民合作社，以服務規模化帶動經營規模化。

1.發展合作社、提高農民組織化水平

把農民組織起來是實現中國農業現代化和服務規模化的重要前提。而發展農民專業合作社是提高農民組織化水平的關鍵措施。2007年，中國開始實施的《農民專業合作社法》為把農民組織起來，實現專業農戶與大資本、龍頭企業的對接和緩解市場競爭壓力提供了法律基礎和保障。到2017年7月底，全國在工商部門登記的農民專業合作社已經達到193.3萬家，實有入社農戶1.15億戶，占家庭承包經營農戶總數的46.8%。也就是說，有近一半的農戶加入了合作社，專業大戶、家庭農場的發展趨勢也必然是合作社。習近平總書記于2016年5月24日考察黑龍江時也指出：“農業合作社是發展方向，有助于農業現代化路子走得穩、步子邁得開。農民專業合作社是帶動農戶增加收入、發展現代農業的有效組織形式，要總結推廣先進經驗，把合作社進一步辦好”。

成員“生產在家、服務在社”是農民專業合作社的基本特征，其基本功能是為成員提供某一個環節或多個環節的農業社會化服務，使成員能夠在農業生產過程中節約成本、提高價格和農產品質量等。由此可見，把農民組織起來，實際是為了更便利地為其提供農業社會化服務。2008年中共十七屆三中全會指出：“加快構建以公共服務機構為依托、合作經濟組織為基礎、龍頭企業為骨干、其他社會力量為補充，公益性服務和經營性服務相結合、專項服務和綜合服務相協調的新型農業社會化服務體系”，并提出：“支持供銷合作社、農民專業合作社、專業服務公司、專業技術協會、農民經紀人、龍頭企業等提供多種形式的生產經營服務”，這說明從政策角度來看，發展農民專業合作社是建立、健全農業社會化服務體系的主要內容之一。

由表4可知，即使是轉入土地的農戶或其他經營主體，也還是處于小規模地分散經營狀態，必須進一步提高其組織化水平，把農民和各類新型經營主體高度組織起來，才能實現服務的規模化。農民專業合作社則是其中最重要和基礎性的組織化載體。在目前農民專業合作社的理事長身份構成中，有78%是普通農民，13%為村干部。這表明，要發展合作社、提高農民組織化水平，首先要積極發揮專業大戶、家庭農場主等鄉村能人的作用，這部分人是發展農民專業合作社的主要力量；其次要發揮村“兩委”干部的作用，他們是農村中的精英分子，具有廣泛的人際關系和較強的領導管理能力，是引導和規范農民專業合作社發展的關鍵。值得欣慰的是，2008年至今快速發展的土地流轉，盡管沒有顯著提高中國農村土地規模化經營水平，但卻在一定程度上提高了農民的組織化水平。

2.建立、健全完善的農業社會化服務體系

完善的農業社會化服務體系是實現中國農業現代化和服務規模化的關鍵保障。從現實中看，不僅一大批小規模專業農戶需要社會化服務，那些規模較大的家庭農場和農民專業合作社都需要社會化服務。而建立、健全完善的農業社會化服務體系，必須要從以下幾個方面著手：

首先是政府方面。政府是公益性、基礎性等農業社會化服務的主要供給者，必須要充分發揮和利用政府農技推廣系統的職能。政府相關部門，尤其是縣鄉等基層農技部門可以嘗試建立區域性農業技術推廣中心，以承擔為農服務的功能，諸如建設小型農田水利設施和農村道路、開展農業技術培訓、推廣優質農資、聯系農機作業服務等等。此外，對于政府農技推廣部門沒有能力提供的服務，可以采用政府購買服務的方式引導各類社會力量來提供這些商品化的服務。在山東省和河南省，已經對機耕、機種、機收等農業生產環節實施了政府購買服務試點，取得了積極的效果。

其次是社會方面。各種社會力量是提供農業社會化服務的主力軍，要積極鼓勵其參與到農業社會化服務體系的建設中來，充分發揮其優勢。這部分社會力量主要包括農民專業合作社、農業產業化龍頭企業、各類技術或農民協會等服務組織，他們可以為農業生產主體提供全方位的社會化服務。其中，農民專業合作社主要為其成員提供半公益性半經營性服務，龍頭企業主要為其基地農戶提供經營性服務，社會化服務機構則可以為各類不同的用戶提供經營性服務。據粗略計算，全國農業社會化服務業的價值有近3萬億元~4萬億元，足以吸引各方面的社會力量進入該領域，關鍵是要加以正確地引導、規范，使其很好地服務于農民。

最后是村集體。村集體也是提供公益性農業社會化服務的重要力量。在中國，很多農村的道路、水利、用電以及農資供給、農機作業服務都是由村集體統一提供的。村集體作為農村的基層組織，能夠更加有效地實現對全村農民的組織整合，集中力量辦大事。必須要充分重視村集體在農業社會化服務體系建設中的作用，加強對村“兩委”干部的培訓指導和對村集體開展農業社會化服務的政策與資金支持。

3.農民組織化、服務規模化的典型示范

在中國發展現代農業的進程中，各地都有出現很多典型案例，它們在農民組織化的基礎上很好地實現了服務的規模化，并在一定程度上健全了當地的農業社會化服務體系。山東省供銷社系統就是其中的突出代表。山東省供銷社自2014年改革以來，利用自身具有政府信用的特殊優勢，把社會上相關為農服務資源和要素統籌起來、統一整合，實現了農民的組織化和服務的規模化，達到了“農民外出打工、供銷社為農民打工，其他社會組織為供銷社打工”的目的。關于山東省供銷社的做法，可以簡單地總結如下：

首先，山東供銷社以開展“黨建帶社建、村社共建”創新工程的方式再次深入農村，在村級層面進行自我改造，保證供銷社從本質上做到“姓農”。具體來講，就是各鄉鎮基層供銷社依靠農村的基層黨組織，通過與村“兩委”合作共建農民專業合作社、農村綜合服務社、農業生產發展項目和干部隊伍等，實現村集體和村民增收，以及基層供銷社組織在農業生產經營活動和農村生活服務的覆蓋。其中村社共建農民專業合作社，一方面將各村的散戶農民組織了起來，為實現服務的規模化奠定了基礎；另一方面，村級農民專業合作社的成立也有助于在鄉鎮層面組建聯合社，進一步提高農民的組織化水平。

其次，在鄉鎮層面搭建為農服務平臺，真正做到“為農”、“務農”。山東各地方基層社，以其領辦、創辦的農民專業合作社為核心，聯合各自管轄區域內的農業龍頭企業、其他合作社、家庭農場以及專業大戶等新型農業經營主體和相關的農業社會化服務組織，通過組建實體性鄉鎮農民專業合作社聯合社或成立為農服務中心等方式，在上級供銷社的支持下，打造“3公里土地托管服務圈”，搭建起了鄉鎮層面為農服務平臺。從而徹底改變了山東基層供銷社的工作模式，在對社會上為農服務資源進行吸收和重新整合的基礎上，形成了一支為農服務的專業化隊伍，總體上增強了供銷社“為農”、“務農”的服務目標。

山東供銷社在改革過程中探索出的農業社會化服務模式，有效地實現了農民的組織化和服務的規模化，大大促進了山東省現代農業的發展。中國供銷社系統自1954年7月建立以來，已在全國各地形成了相對比較健全和完善的服務體系，而且供銷社具有溝通政府和農民的優勢。因此，以供銷社為載體和支撐，可以更加便利地將農業社會化服務的供給方和需求方進行聯結，將小農戶納入現代農業的發展體系中。由此來看，山東供銷社創造的“農民組織化+服務規模化”的實踐模式具有很好地典型示范作用，可以因地制宜地進行推廣。

四、總結性評述

逐步健全農業社會化服務體系，使小規模農戶成為農業現代化的組成部分，是歷史賦予的重要任務，也是中國農業現代化的基礎性工程。中國實行的是以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，而農業規模經營就是為了要更好地挖掘“統”的功能。如前文所述，中央對土地流轉和規模經營也一直是支持的態度，但實踐表明：中國的農業規模經營，尤其是以土地租賃為主要內容的土地流轉，存在各種問題，不利于實現農業現代化。在這樣的背景下，中國未來的農業發展應以健全農業社會化服務體系為主要方向，進一步提高農民的組織水平，通過服務的規模化來實現小農戶與現代農業發展的有機銜接。

來源：《探索與爭鳴》2018年第2期

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