導語：“十四五”是我國農業現代化向農業綠色高質量進發的開端期,也是2030年碳達峰的關鍵期、窗口期。2021年9月,《中共中央國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》印發,提出加快農業綠色發展,促進農業固碳增效。當前我國農業綠色發展在物質條件、科技支撐以及政策制度等方面都取得了長足進展,作為世界農業大國,我國應緊緊抓住大有可為的歷史機遇期,以“雙碳”目標為約束強化綠色導向,通過農業減排措施貢獻碳達峰,通過農業增匯功能助力碳中和。本文在梳理農業“雙碳”目標與農業綠色發展關系基礎上,嘗試提出促進農業減排增匯提效的路徑。

極端氣候事件頻繁發生,對人類經濟社會發展造成威脅,減少溫室氣體排放成為世界各國關注的焦點。早在2009年我國就提出,要在2020年單位GDP的碳排放較2005年要下降40%～45%的目標。2020年,我國進一步提出2030年單位國內生產總值碳排放較2005年下降65%以上,2030年前二氧化碳排放力爭達到峰值;2060年前力爭實現碳中和的目標,彰顯了我國負責任的大國形象。

據聯合國政府間氣候變化專門委員會發布,農業、林業等土地利用部門溫室氣體排放約占凈人為溫室氣體排放的1/4,是重要的溫室氣體排放源。盡管目前其碳排放遠低于運輸和能源供應,2050年農業產業或將成為最大的排放源之一,推動農業減排是應對氣候變化的重要抓手。黨的十八大以來,生態文明建設被納入“五位一體”總體布局,農業綠色發展則是生態文明建設中的不可或缺的重要組成部分。2017年,《關于創新體制機制推進農業綠色發展的意見》印發,綠色發展理念正式納入農業現代化進程。此后,我國采取系列有力舉措,通過投入減量、綠色替代、循環利用等方式,在農業綠色發展中取得了積極成效。但是,在未來一段時間內,我國農業發展方式對能源等生產要素的依賴程度仍將較高,農業能源消耗以及碳排放總量的控制壓力較大,農業碳減排不容樂觀。

因氣候變暖導致的一系列氣候問題在全球范圍內產生了深刻影響。應對溫度上升、減緩碳排放成為全球經濟發展諸多領域中備受關注的方向之一。其中,農業活動所產生的溫室氣體排放量較大,是位于電熱生產之后的第二大碳源,同時,因農業生態系統源和匯的雙重特征,使其更加成為被普遍關注的重點領域。我國學界對農業碳排放總量及變動趨勢、排放影響因素及相關政策設計等展開了系列研究。總體上看,農業碳排放總量的計算包括:農業生產過程中土壤表層被破壞帶來的N2O 排放、農資投入帶來的碳排放、水稻生長發育過程中產生的甲烷等溫室氣體排放、動物養殖帶來的碳排放中的幾種或全部。縱向看,我國農業碳排放大體經歷了由于人口增長導致碳排放量平穩增長、因制度變革和技術創新帶來的農業碳排放量快速增長和因對環境問題反思導致的農業碳排放趨于平穩達峰三個時期,或可進一步將平穩達峰時期細分為平達峰期和穩控制期。橫向看,我國碳排放呈現出顯著的空間效應,即空間集聚性、空間正相關性、空間異質性和空間溢出效應特征;排放來源從種植、養殖各占一半到種植、養殖、能源消耗“三足鼎立”;排放效率隨著碳排放強度下降、排放密度提高而有所提升。對我國農業碳排放有總體認識的前提下,既有研究從宏觀經濟水平、農業經濟水平、農業產業結構、科技進步、農業貿易開放程度等角度出發,對促進或抑制我國農業碳排放的因素做出討論。在此基礎上,從積極推進法律法規制定、低碳技術創新、調整農業結構、加大補貼力度、增加公共投資、強化區域均衡、引入優質外資、優化外貿結構等方面提出相關政策建議,從而促進農業綠色低碳發展。

長期以來,學界從明確重要意義、摸清排放底數、揭示影響因素、探索對策方法等方面做出積極探索,但也存在諸如理論性不夠、系統性不足、落地性不強等問題。鑒于此,本文立足新發展階段,貫徹新發展理念,遵循高質量發展要求,探討新發展格局下如何更好推動農業綠色發展,讓農業在實現“雙碳”目標中扮演好應有角色。

2020年,我國提出碳達峰、碳中和目標,要求我們用短于發達國家的時間完成深度減排。而農業碳排放在氣候變暖問題中的重要位置,意味著推動農業綠色低碳發展,無論是從應對氣候變化,還是從自身的可持續發展,或是從實現“雙碳”目標來看都將發揮關鍵作用。把握“雙碳”目標下農業綠色發展潛力,充分發揮“雙碳”目標導向作用和農業綠色發展支撐作用,對推動農業綠色高質量發展意義重大。

2021年政府工作報告對扎實做好“雙碳”工作作出指示,中央財經委員會第九次會議上進一步要求把碳達峰、碳中和納入生態文明建設整體布局,拿出抓鐵有痕的勁頭打好碳達峰、碳中和的硬仗。新發展理念下的“雙碳”目標,對我國經濟社會綠色、低碳、高質量發展提出明確要求。

五大發展理念提出后,我國出臺了系列政策推動低碳循環、綠色發展,但此次“雙碳”目標的提出明確了時間表和路線圖,更加凸顯了綠色發展緊迫性,綠色發展的低碳底色更加濃厚。構建低碳經濟運行體系,要以碳排放總量控制為目標,采取以低能耗、低污染、低排放為主的生產經營方式。對于農業而言,也是如此。一方面,水稻種植、農田施肥、畜禽飼養、糞便管理,加之農業生產用能等,導致農業農村溫室氣體大量排放,占到全國排放總量的15%左右,是碳排放的“大戶”。但另一方面,農業也是重要的碳匯系統,若能有效調整農業種植結構、優化種養模式,對于激發碳匯潛力、實現減碳增效也將效果明顯。提出碳達峰、碳中和目標,為我國產業發展設定了更加明晰的方向和目標,能耗總量和強度“雙控”,已然成為倒逼經濟綠色低碳轉型的主要驅動,必須要有效提升清潔能源投入、降低碳排放強度、提高能源使用效率,進一步協調推進建設社會主義現代化國家的“兩步走”戰略與碳達峰、碳中和的承諾。“雙碳”目標的提出,蘊含著“十四五”時期我國開啟了以降碳為重點戰略方向階段的深意,全面進入綠色轉型關鍵期,農業綠色發展也有了更加明確的導向。

農業綠色發展以尊重自然為前提,利用資源節約型、環境友好型和生態保育型技術、裝備等作支撐,旨在通過生態環保的方式提供優質農產品和農業生態產品,蘊含著可持續發展的深刻內涵。在表現形式上,農業綠色發展不僅是農業投入和產出的綠色化,也是整個農業體系產前、產中、產后的綠色化,更是農業生態生產生活全面立體的綠色化。

我國在“綠水青山就是金山銀山”發展理念的引領下,充分發揮綠色環保對經濟發展、優化調整產業結構方面的作用,特別是在農業領域,聚力從粗放型增長向集約高效型經營轉型,從要素依賴的高消耗模式向全要素生產率提升的低損耗模式轉變,推進化肥農藥等農資的減量增效,進一步提高農膜回收率、秸稈綜合利用率、畜禽糞污資源化利用率等,在綠色低碳農業發展方面取得明顯成效。2020年,三大主糧作物化肥利用率、農藥利用率均超過40%;廢舊農膜回收率、全國秸稈綜合利用率達80%以上;畜禽糞污綜合利用率在75%以上。在多項強有力的措施下,我國資源消耗型經濟增長方式已逐步被綠色生態所取代。農業綠色發展與碳減排具有高度一致性,既是推進生態文明建設的重要內容,也是助力碳達峰、碳中和的重要抓手。通過建立健全農業綠色發展制度框架、政策體系和工作機制,推動減污降碳協同增效;通過調整優化生產結構、轉變生產經營方式,推動溫室氣體減排、增加生態系統固碳能力,讓農業為推動“雙碳”目標任務作出貢獻。

近年來,我國印發了有關“雙碳”目標與農業綠色發展的綱領性文件,如《國務院關于加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的指導意見》(2021年)《“十四五”全國農業綠色發展規劃》(2021年)《關于推動城鄉建設綠色發展的意見》(2021年)《國務院關于印發2030年前碳達峰行動方案的通知》(2021年)等,為持續推進農業綠色發展,協同實現碳減排提供了政策指引。在“雙碳”目標指引下,2025年,農業綠色發展將全面推進,農村生產生活方式綠色轉型取得明顯進展,綠色低碳循環發展的生產體系、流通體系、消費體系初步形成,綠色發展體制機制和政策體系基本建立;2035年,農業綠色發展將取得顯著成效,綠色生產生活方式廣泛形成,農村生態環境根本好轉,農業生產與資源環境承載力基本匹配,生產生活生態相協調的農業發展格局基本建立,美麗宜人、業興人和的社會主義新鄉村基本建成,美麗中國建設目標基本實現。總體看,對農業綠色發展提出了層次加深、規模擴大、內容豐富、水平提高的要求。

加快農業綠色發展是貫徹習近平生態文明思想、落實新發展理念、推動農業可持續發展的重要舉措。當前,對生態優先、綠色發展重要性的認識不足,要素投入、科技研發、生產方式與綠色發展要求存在差距,綠色發展激勵約束機制上不完善,是“雙碳”目標下農業綠色發展的短板和需要重點關注的領域。

耕地作為農業生產的基本要素,不僅是碳排放主體,更是固碳的重要單元,通過提高農田有機質可以增加溫室氣體吸收和固定CO2的能力。工業化和城鎮化不斷推進對我國耕地保有量造成威脅,2017年啟動的第三次全國國土調查結果顯示,我國耕地面積為19.18億畝,較2007年啟動的第二次全國土地調查結果20.31億畝下降了1.13億畝。持續落實好最嚴格的耕地保護制度,牢牢守住耕地紅線和永久基本農田保護面積,堅決遏制耕地“非農化”和防止耕地“非糧化”,加強和改進耕地保護和占補平衡管理,確保耕地面積不減少是當務之急。同時,我國耕地質量也不容樂觀。根據《2019年全國耕地質量登記情況公報》數據,我國耕地質量平均等級為4.76,其中,評價在1～3等之間的耕地占耕地總面積的31.24%,評價為4～6等的耕地占46.81%,評價為7～10等的占21.95%,即耕地中高產田面積僅占總面積的31.24%,中低產田占總面積的2/3以上。總體看,要通過保證耕地質量和數量增強農業固碳潛力。

用現代化生產要素開展集約化生產是提高農業產出的關鍵,但化肥、農藥等農資在為農業增產貢獻重要力量的同時,也是農業面源污染和溫室氣體排放的“禍首”之一。近年來,為加速農業綠色生產,我國先后出臺了有關化肥、農藥減量施用,有機肥替代化肥等系列文件,《中國統計年鑒》數據顯示,2015年以來化肥和2014年以來農藥施用總量持續下降(圖1),至2019年,化肥、農藥施用分別下降了10.28%(較2015年)和22.67%(較2014年)。但是,一方面總種植面積下降的表象掩蓋了化肥施用強度的增加及因區域種植結構調整所導致的局域化肥施用量增加;另一方面,我國糧食、農副產品供需緊平衡的矛盾長期存在,維持一定量的化肥農藥使用量是保證農產品供給不得不接受的選項,推動化肥農藥減量增效是一項任重道遠的工作。同時,農業機械的使用在顯著提高農業生產效率的同時,也增加了能源消耗,是我國農業碳排放三大來源之一。總體看,要通過農業生產要素投入減量增效降低農業碳排放。

用技術進步改造傳統農業是我國應對農業資源剛性約束、實現農業發展的重要路徑,其中,綠色科技是農業綠色發展的關鍵動能。但是,技術進步帶來生產效率提高的同時也伴隨著更多現代生產資料投入,造成碳排放增加,必須進一步加速科技創新,讓低碳技術進步更好通過降低能源結構碳強度和能源強度等途徑來推動減排降碳。但目前來看,一是我國財政對農業科技的投資占農業GDP的比重較低且增速放緩。我國農業科技投入占農業GDP 的比重不足1%,距發達國家2%～3%的水平和全國行業平均2.14%的水平有較大差距,同時,“十三五”以來,盡管絕對量不斷提升,但投入經費增速明顯低于“十一五”時期。二是農業科技人才素質偏低且數量偏少。在農村科技人才隊伍建設上,面臨著人才素質能力相對較低、專業背景單一、結構失衡等問題,同時,還存在著人才扎根基層困難、缺乏平臺等問題,不利于低碳技術的應用和推廣。三是農業科技貢獻率和科技成果轉化率較發達國家存在較大差距,特別是低碳農業技術水平總體不高、創新不足。總體看,要通過加速科技創新增加農業減排固碳的內部動能。

隨著經濟社會持續發展,人們對農產品需求量的增長和需求結構的變化增加了農業碳排放壓力,但農業具有“雙重身份”,既是排放者又是固定者,用碳匯功能彌補碳排放是農業具有的天然優勢。黨的十九大提出要建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系,低碳循環農業概念被首次明確。各地也積極探索農牧結合、種養平衡、循環利用等低碳循環農業生產方式促進節能減排。相關研究表明,農田循環生產模式、農牧結合循環模式、發展符合生物循環模式和農業企業循環產業模式等能夠通過農田碳匯、減少廢棄物污染、提高自然資源利用效率、農業節能減排工程化等途徑實現農業減排降碳。但是,在實踐中常受水資源和耕地等資源短缺約束,關鍵低碳循環農業技術研發不足限制,以及投入資金短缺等因素影響,亟須為低碳循環農業營造良好發展環境。總體看,要通過發展循環農業等生產經營模式搭建好綠色產業鏈。

在市場化環境下,經濟激勵和制度規范是引導和約束理性人行動的重要驅動力,我國與農業綠色發展相適應的制度政策尚不健全,阻礙了各類主體參與減排降碳的動力,主要表現在三個方面。一是政策落地不夠。從已發布的農業相關綠色低碳政策來看,宏觀性有余而具體可操作性不足,與地方實際情況契合度較低,地方在進行理解消化再應用時難免出現偏差。同時,部分地方政府還通過多重手段進行區域性碳排放轉移轉嫁責任,加之政策實施監管主體缺位,導致政策執行難以達到預期效果。二是市場機制不健全。目前,僅有發電行業能夠借助全國碳排放權交易市場利用市場機制實現溫室氣體排放控制。但農業生產活動作為主要碳源之一和重要的碳匯主體,將其納入碳減排與碳交易框架體系更具有必要性。三是交易技術支撐不足。相關部門和部分地區不斷探索嘗試農業在碳市場中的實踐,但范圍普遍較小,還有部分以項目形式通過抵消機制參與碳交易過程。總體看,要通過健全制度規范完善碳交易體系和配套支撐。

在新發展格局下,我國農業發展正處于推進綠色轉型的新階段,將農業綠色轉型納入低碳發展框架是題中應有之義。歸納匯總目前“雙碳”目標下農業綠色發展的重點領域中存在的問題,應從要素、產業、制度多層面推進,系統性通盤謀篇布局(圖2)。

保障糧食和重要農產品供給安全是維持經濟社會穩定運行的根基,而農業生產要素是保證農產品有效產出的關鍵。從要素層面探索低碳化對策,要以“保供固安全”為基礎,一方面通過優化要素配置,推動減量增效,另一方面加強人才培養,進一步提升要素效能。一是提高耕地質量。依靠增加耕地面積來挖掘固碳的潛力十分有限,必須從提高耕地質量角度謀求出路。如通過加速有機肥替代、推動秸稈還田、強化退化耕地治理等促進土壤有機質增加,提升土壤肥力。同時,加強區域整體性保護與開發,特別是對于糧食生產功能區、重要農產品保護區等重點區域,做好耕地地力保護補貼發放工作,支持高標準農田建設和東北黑土地保護,積極改善耕地質量。二是推動要素減量增效。以減量增效為重點,多措并舉優化農業生產要素配置。從化肥投入看,在內容上要做好科學施肥技術集成推廣,在載體上充分發揮好農業服務組織托管功能,做到科學施肥、高效施肥。從農藥投入看,在內容上要積極研發高效低毒農藥,在載體上充分發揮植保服務隊服務專業、裝備先進、規模經濟等優勢,開展統防統治,提高施藥的質量和效率。從農機投入看,重點聚焦加大對節能環保農業機械的補貼力度,支持農民專業合作社、農機大戶提供相關服務。三是加強人才隊伍建設。農業技術人才是推動農業綠色低碳發展的核心動力,應發揮好基層農技推廣服務體系、新型農業經營主體帶頭人作用,并開展形式多樣、內容實用、通俗易懂、成效明顯的綠色低碳技術培訓活動,提高農民綠色低碳技術儲備與應用水平。

在鄉村振興階段下,要統籌好綠色發展和產業振興的關系,讓農民有活干、有錢賺,以更飽滿的積極性參與到綠色低碳生產經營活動中來。從產業層面探索低碳化對策,要兼顧保護與發展,不僅要強化低碳技術支撐,更要將綠色低碳與產業發展有機結合,努力打造經濟發展與生態保護協同共進格局,構建相互促進、互利共贏的機制動力。一是夯實低碳科技供給基礎。強化低碳科技研發能力,用農業科技促進農業與資源、環境的協調發展,如推動設立專項展開農業農村碳達峰碳中和的國家重點研發項目;設立農業可持續發展試驗示范區;聚合涉農企業、科研院所、新型農業經營主體等,堅持產學研用相結合,加快農業領域低碳科技創新應用步伐。二是優化農業產業結構。以農業供給側結構性改革為引領,鼓勵各地區在滿足環境承載力的前提下,發揮比較優勢,優化調整農業產業結構,因地制宜發展現代循環農業,通過改良生產結構、優化生產方式,實現農業碳匯水平提升,提高農業凈碳效應。三是打造綠色低碳農業產業鏈。以提高農業質量、效益和競爭力為核心,全鏈條推動綠色低碳發展。通過將新能源產業與農業耦合發展,推進農村清潔高效能源開發利用,優化農業生產用能結構。通過推進農產品加工業綠色轉型、建立健全綠色流通體系、促進綠色農產品消費構建農業綠色供應鏈。通過建設一批綠色農業產業集聚區,促進資源集約利用、循環利用、高效利用。釋放農業多功能性,有條件的地區積極推廣觀光、休閑農業等高效益、低排放的經營模式,讓綠色低碳產業成為鄉村振興新的經濟增長點。

推進農業綠色低碳發展,促進農業高質量發展,既要堅持市場化方向,提高資源配置效率,也要從制度層面探索低碳化對策,要充分發揮有為政府作用,為農業綠色低碳發展營造良好政策環境。一是健全農業綠色低碳發展政策體系。《“十四五”全國農業綠色發展規劃》是我國首部具有里程碑式意義的農業綠色發展專項規劃,但針對碳達峰、碳中和的內容略顯不足,亟待出臺與新發展格局相適應的農業農村碳達峰、碳中和的相關法律法規,通過法制化、制度化,確保農業“雙碳”工作穩定可持續。二是強化區域、部門協同。應在深化農業綠色低碳發展頂層設計基礎上,正確處理頂層設計與地方探索的關系,充分有效發揮措施的系統性整體性協同性,有效激發相關責任主體內生動力。以國家層面政策為基礎,由各地出臺“十四五”期間針對農業的碳調控配套文件,但要注意避免“九龍治水”、執行“打架”,并形成有效的監督檢查考核機制。三是加速形成農業碳排放交易市場。積極推動將農業納入碳排放交易市場,按照先單項后全面、先基礎后復雜、先試點后普及的原則,調動各方主體的積極性,循序推進不同主體、不同產品進入碳排放交易市場。此外,應加快完善綠色信貸、債券、保險等金融支撐體系,為更多主體參與到農業碳減排中創造良好條件。

作者：高鳴、張哲晰，農業農村部農村經濟研究中心

資料來源：高 鳴,張哲晰.碳達峰、碳中和目標下我國農業綠色發展 的定位和政策建議[J].華中農業大學學報（社會科學版）,2022(1):24-31

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