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注意！集體土地同時符合4個條件才可入市，否則都不合法

鄉村振興

2019-09-20 09:49:47

[ 導讀 ] 新《土地管理法》將于2020年1月1日起施行。

8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了關于修改《土地管理法》的決定。新《土地管理法》將于2020年1月1日起施行。

此次《土地管理法》的修改重點，主要集中在土地征收、農村宅基地管理制度改革和集體經營性土地入市三大方面。

其中，最引起大眾熱議的就是集體經營性土地入市，是這次《土地管理法》修改的最大亮點，是對現行土地管理制度的一個重大突破。

因為，這意味著農村集體經營性建設用地可以和國有建設用地享受同等的待遇，同等入市，同權同價。而這將改變當今土地市場的供應格局，關系到房地產行業走向，甚至關系到未來房價走勢。

但是，今天刷屏的很多解讀并不嚴謹。

房地產高級經濟師、土地估價師、著名地產評論人章林曉老師在他的微信朋友圈寫了一段長文字，指出新的《土地管理法》允許入市的集體土地，要同時符合以下4個條件：

①必須是土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途的集體土地；

②須經依法登記的集體經營性建設用地；

③應當經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意；

④還得納入土地利用年度計劃，合理安排。

以上4個條件同時滿足的集體土地，才可以入市，和國有建設用地享有同等待遇。否則都是不合法的。

據了解，集體經營性建設用地入市的相關細則正在制定中。

8月26日上午，全國人大常委會辦公廳舉行新聞發布會，全國人大常委會法制工作委員會經濟法室副主任楊合慶、國家稅務總局財產和行為稅司司長卜祥來、自然資源部法規司司長魏莉華，就修改土地管理法、城市房地產管理法的決定的相關問題答記者問。

以下為文字實錄

Q：這次修改了土地管理法，我們知道中國一直是人多地少，對于農民來說土地就是命根子，這次修改土地管理法對保障農民權益有哪些規定？

全國人大常委會法制工作委員會經濟法室副主任楊合慶

楊合慶：人多地少是我們的基本國情，廣大農民都對土地十分珍視，我們任何一項改革一項立法都要把農民土地權益維護好、實現好、發展好，因此在土地管理法修改當中將保護農民利益作為基本原則和重要目標，完善了很多方面的制度。

第一，在征地方面改革了征地程序，要求政府在征地之前開展土地狀況調查、信息公示，還要與被征地農民協商，必要時組織召開聽證會，跟農民簽訂協議后才能提出辦理征地申請，辦理征地的審批手續，所以這極大保護了農民利益。在征地補償方面，我們改變了以前以土地年產值為標準進行補償，現在我們實行按照區片綜合地價進行補償，因為區片綜合地價除了考慮土地產值，還要考慮區位、當地經濟社會發展狀況等因素綜合制定地價。

第二，在集體經營性建設用地方面，這次是一個創新，改變了過去農村的土地必須征為國有才能進入市場的問題，能夠為農民直接增加財產性的收入。同時在集體建設性用地入市的時候，法律要求必須由村民代表大會，或者村民會議三分之二以上的成員同意才能入市。

第三，在宅基地管理方面，我們知道我國對宅基地實行一戶一宅的基本管理制度，在一些人多地少的地方，可能有些地方的宅基地用地比較緊張，這次法律規定，針對這種情況，地方政府要想辦法采取別的方式保障實現農村居民居住的權利。另外，這次改革還下放了宅基地的審批權，明確要求通過規劃合理安排農村的宅基地，為改善農村的居住條件提供便利。

總之，新修改后的土地管理法的這些舉措將為農民利益提供更加充分的實實在在的保障。

Q：我們知道土地是重要的資源，近年以來中央對土地改革進行了重大部署，這些改革效果如何，新的土地管理法有哪些重要的體現？

自然資源部法規司司長魏莉華

魏莉華：大家知道，土地制度是國家的基礎性制度，在革命、建設，特別是改革開放實踐中形成的中國特色的土地制度為我國經濟社會發展作出了歷史性貢獻，但是隨著改革不斷深化，現行農村土地制度與社會主義市場經濟不相適應的問題凸顯，必須通過深化改革來破解。

農村土地制度改革涉及的主體、包含的利益關系十分復雜，牽一發而動全身，必須審慎穩妥推進，所以在2014年底，中辦、國辦印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地改革試點工作意見》，在全國部署農村土地制度改革試點工作。

由于試點突破了土地管理法和城市房地產管理法有關規定，所以2015年2月全國人大常委會通過授權決定，授權國務院在33個試點縣行政區域內暫停實施土地管理法的5個條款、城市房地產管理法的1個條款。自2015年以來，33個試點地區在黨中央堅強領導下大膽探索，勇于實踐，農村土地制度改革取得了明顯成效，也為土地管理法修改奠定了堅實的基礎。

剛剛通過的土地管理法修正案，堅持土地公有制不動搖，堅持農民利益不受損，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度，把黨中央關于農村土地制度改革的決策和試點的成功經驗上升為法律，在農村三塊地改革方面作出了多項創新性的規定。剛才楊合慶主任也作了介紹，我再簡單介紹一下。

在土地征收方面這次新法做了三個方面完善。

第一，首次對土地征收的公共利益進行明確界定。因為原來憲法和土地管理法都規定國家為了公共利益的需要可以征地，但是什么是公共利益？長期以來沒有明確的法律規定，特別是我們土地管理法又規定，任何單位和個人使用土地必須使用國有土地，所以導致了征收成為獲得土地的唯一途徑。

這次我們在總結試點經驗的基礎上，采用列舉的方式，對于哪些是公共利益可以動用國家征收權作出了明確的界定。因軍事外交，政府組織實施的基礎設施建設、公益事業、扶貧搬遷和保障性安居工程，以及成片開發建設等六種情況確需要征地的可以依法實施征收。

二是土地管理法首次明確了土地征收補償的基本原則是保障被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障。這樣一個規定就改變了過去我們是以土地征收的原用途來確定土地補償，以年產值倍數法來確定土地補償費和安置補助費的做法，以區片綜合地價取代原來的土地年產值倍數法，另外在原來的土地補償費、安置補助費、地上附著物三項基礎上又增加了農村村民住宅補償和社會保障費，這樣就從法律上為被征地農民構建了一個更加完善的保障體系。

三是，完善了土地征收程序，把原來的批后公告改為了批前公告。主要是使被征地農民在整個過程中有更多參與權、監督權和話語權。

在集體經營性建設用地入市方面，這次新修改的土地管理法破除了農村集體建設用地進入市場的法律障礙。我們刪除了原來土地管理法第43條，任何單位或個人需要使用土地的必須使用國有土地的規定。增加規定農村集體建設用地在符合規劃、依法登記，并經三分之二以上集體經濟組織成員同意的情況下，可以通過出讓、出租等方式交由農村集體經濟組織以外的單位或個人直接使用，同時使用者在取得農村集體建設用地之后還可以通過轉讓、互換、抵押的方式進行再次轉讓。

這是土地管理法一個重大制度創新，取消了多年來集體建設用地不能直接進入市場流轉的二元體制，為城鄉一體化發展掃除了制度性的障礙，集體經營性建設用地入市是這次土地管理法修改的最大的亮點。

在宅基地方面在原來一戶一宅的基礎上增加了戶有所居的規定，因為有一部分農村村民已經進城落戶，對他們原來在農村的宅基地是否允許退出，這次修改允許已經進城落戶的農村村民自愿有償退出宅基地，因為農民變成市民真正實現城市化是一個漫長的過程，在整個過程中我們要有足夠的耐心。如果農民不愿意退出宅基地，地方政府不能強迫其退出宅基地，必須是在自愿有償的基礎上。

總體來看，這次新修改的土地管理法把農村三塊地改革的成功經驗全部吸收到土地管理法，在農村土地管理方面做出了多項創新性的規定。

Q：我們注意到新修訂的土地管理法有一個變化，把原來的“基本農田”全部改成了“永久基本農田”，我們的問題是，這樣的修改只是說字面上的調整，還是說背后有什么深意？

魏莉華：這次我們在土地管理法修改過程中把土地管理法中的“基本農田”全部修改為“永久基本農田”，這個修改不是簡單的文字修改，而是理念的重大轉變。我們用網上一個時髦的話說，這就是基本農田保護2.0版，從基本農田到永久基本農田是基本農田保護的的2.0版。這樣的修改，體現了對基本農田永久保護這樣一個價值的理念。

2017中發4號文件提出，耕地是我國最為寶貴的資源，強調“兩個決不能”，已經確定的耕地紅線決不能突破，已經劃定的城市周邊永久基本農田決不能隨便占用。十九大報告也明確提出，要完成生態紅線、永久基本農田、城市開發邊界三條控制線的劃定工作。

按照黨中央、國務院的部署，我們全面推進永久基本農田劃定工作，目前已經完成了2887個縣級行政區域永久基本農田的劃定工作，這次新修改的土地管理法總結實踐中永久基本農田保護和劃定的一些成功經驗。

在第35條明確規定永久基本農田經依法劃定后任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途，要求永久基本農田必須落實到地塊，納入數據庫嚴格管理。同時，原來土地管理法要求各省、自治區、直轄市必須把80%以上的耕地劃入永久基本農田，考慮到各省的耕地后備資源有很大的不同，所以這次新法作了一個微調，具體的劃定的比例由國務院根據各省、自治區、直轄市實際情況來確定，使這部法律的規定更加符合實際。

總之，保護耕地，保護永久基本農田，是我們土地管理法的核心和宗旨之一，也是在這次修訂過程中堅持的一項基本原則。

Q：剛才魏司長說的農村集體經營性建設土地入市，改變了原先建設用地只能用國有土地的格局，這對下一步的土地供應格局會有什么樣的影響，會不會形成沖擊。

楊合慶：其實剛才這個問題魏莉華司長基本上已經都回答了，這個問題從兩個方面來看。

第一個方面，這次土地管理法的修改，包括集體經營性建設用地入市改革，目的就是為了改變、完善現有的建設用地土地供應的格局。原來我們只有國有的建設用地才能進入市場，以進行各項建設，現在是允許集體可以把集體的建設用地，直接由集體出讓、出租用于建設，這是土地供應格局的改變。

第二個方面，集體經營性建設用地入市，首先入市的土地要符合規劃，規劃必須是工業或者商業等經營性用途。第二個，它必須要經過依法登記。第三個，它在每年的土地利用年度計劃中要作出安排。另外，即使獲得了集體經營性建設用地的使用權之后的土地權利人也要按原來規劃的用途來使用土地。因此從這幾個方面來講，它不會對我們的土地市場造成沖擊。

下附全文解讀：

權威解讀！新《土地管理法》的七大突破

來源：中國自然資源報

2019年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過《中華人民共和國土地管理法》修正案，自2020年1月1日起施行。《土地管理法》修改是在什么樣的背景下進行的？有哪些重大突破？新法的實施對各級自然資源管理部門提出了哪些新挑戰？記者就此采訪了部法規司司長魏莉華。

背景：改革農村土地制度

《土地管理法》是一部關系億萬農民切身利益、關系國家經濟社會安全的重要法律。《土地管理法》確立的以土地公有制為基礎、耕地保護為目標、用途管制為核心的土地管理基本制度總體上是符合我國國情的，實施以來，為保護耕地、維護農民土地權益、保障工業化城鎮化快速發展發揮了重要作用。

隨著實踐的不斷發展和改革的不斷深入，現行農村土地制度與社會主義市場經濟體制不相適應的問題日益顯現：土地征收制度不完善，因征地引發的社會矛盾積累較多；農村集體土地權益保障不充分，農村集體經營性建設用地不能與國有建設用地同等入市、同權同價；宅基地取得、使用和退出制度不完整，用益物權難落實；土地增值收益分配機制不健全，兼顧國家、集體、個人之間利益不夠。

針對農村土地制度存在的突出問題，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對改革提出了明確要求。由于土地制度改革牽一發而動全身，為審慎穩妥推進，2014年中辦國辦印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，對農村土地制度改革進行頂層設計。

2015年2月，全國人大常委會通過《關于授權國務院在北京市大興區等33個試點縣行政區域內暫停調整實施有關法律規定的決定》，在33個試點地區暫停實施《土地管理法》5個條款、《城市房地產管理法》1個條款。授權決定還明確：對實踐證明可行的，修改完善有關法律。

《土地管理法》的修改正是在這樣的背景下啟動的。自2015年以來，33個試點地區在黨中央的堅強領導下，大膽探索，勇于創新，試點取得了明顯成效，為《土地管理法》修改奠定了堅實的實踐基礎。

內容：七大突破值得關注

新《土地管理法》堅持土地公有制不動搖，堅持農民利益不受損，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度，在充分總結農村土地制度改革試點成功經驗的基礎上，做出了多項重大突破：

（一）破除集體經營性建設用地進入市場的法律障礙

原來的《土地管理法》除鄉鎮企業破產兼并外，禁止農村集體經濟組織以外的單位或者個人直接使用集體建設用地，只有將集體建設用地征收為國有土地后，該幅土地才可以出讓給單位或者個人使用。這一規定使集體建設用地的價值不能顯化，導致農村土地資源配置效率低下，農民的土地財產權益受到侵蝕。在城鄉結合部，大量的集體建設用地違法進入市場，嚴重挑戰法律的權威。

在33個試點地區，集體建設用地入市制度改革受到農村集體經濟組織和廣大農民的廣泛歡迎。新《土地管理法》刪除了原法第43條關于“任何單位和個人進行建設，需要使用土地，必須使用國有土地”的規定，允許集體經營性建設用地在符合規劃、依法登記，并經本集體經濟組織三分之二以上成員或者村民代表同意的條件下，通過出讓、出租等方式交由集體經濟組織以外的單位或者個人直接使用。同時，使用者取得集體經營性建設用地使用權后還可以轉讓、互換或者抵押。

這一規定是重大的制度突破，它結束了多年來集體建設用地不能與國有建設用地同權同價同等入市的二元體制，為推進城鄉一體化發展掃清了制度障礙，是新《土地管理法》最大的亮點。

（二）改革土地征收制度

隨著工業化城鎮化的快速推進，征地規模不斷擴大，因征地引發的社會矛盾凸顯。33個試點地區在縮小征地范圍、規范征地程序、完善多元保障機制等方面開展了多項制度性的探索。新《土地管理法》在總結試點經驗的基礎上，在改革土地征收制度方面做出了多項重大突破：

一是對土地征收的公共利益范圍進行明確界定。憲法規定：國家為了公共利益的需要可以對土地實行征收或者征用并給予補償。但原法沒有對土地征收的“公共利益”范圍進行明確界定，加之集體建設用地不能直接進入市場，使土地征收成為各項建設使用土地的唯一渠道，導致征地規模不斷擴大，被征地農民的合法權益和長遠生計得不到有效的保障，影響社會穩定。

新《土地管理法》增加第45條，首次對土地征收的公共利益進行界定，采取列舉方式明確：因軍事和外交、政府組織實施的基礎設施、公共事業、扶貧搬遷和保障性安居工程建設需要以及成片開發建設等六種情形，確需征收的，可以依法實施征收。這一規定將有利于縮小征地范圍，限制政府濫用征地權。

二是明確征收補償的基本原則是保障被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障。原來的《土地管理法》按照被征收土地的原用途給予補償，按照年產值倍數法確定土地補償費和安置補助費，補償標準偏低，補償機制不健全。

新《土地管理法》首次將2004年國務院28號文件提出的“保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”的補償原則上升為法律規定，并以區片綜合地價取代原來的年產值倍數法，在原來的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費的基礎上，增加農村村民住宅補償費用和將被征地農民社會保障費用的規定，從法律上為被征地農民構建更加完善的保障機制。

三是改革土地征收程序。將原來的征地批后公告改為征地批前公告，多數被征地的農村集體經濟組織成員對征地補償安置方案有異議的，應當召開聽證會修改，進一步落實被征地的農村集體經濟組織和農民在整個征地過程的知情權、參與權和監督權。倡導和諧征地，征地報批以前，縣級以上地方政府必須與擬征收土地的所有權人、使用權人就補償安置等簽訂協議。

（三）完善農村宅基地制度

農村宅基地是農民安身立命之本。長期以來，宅基地一戶一宅、無償分配、面積法定、不得流轉的法律規定，導致農村宅基地大量閑置浪費，農民宅基地的用益物權難落實。33個試點地區在自愿有償退出宅基地、宅基地有償使用、下放宅基地審批權限等方面進行了積極探索。

新《土地管理法》完善了農村宅基地制度，在原來一戶一宅的基礎上，增加宅基地戶有所居的規定，明確：人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區，在充分尊重農民意愿的基礎上可以采取措施保障農村村民實現戶有所居。這是對一戶一宅制度的重大補充和完善。

考慮到農民變成城市居民真正完成城市化是一個漫長的歷史過程，新《土地管理法》規定：國家允許進城落戶的農村村民自愿有償退出宅基地，這一規定意味著地方政府不得違背農民意愿強迫農民退出宅基地。同時，在總結試點經驗的基礎上，新《土地管理法》下放宅基地審批權限，明確農村村民住宅建設由鄉鎮人民政府審批。

（四）為“多規合一”改革預留法律空間

建立國土空間規劃體系并監督實施，實現“多規合一”是黨中央、國務院作出的重大戰略部署。隨著國土空間規劃體系的建立和實施，土地利用總體規劃和城鄉規劃將不再單獨編制和審批，最終將被國土空間規劃所取代。

考慮到“多規合一”改革正在推進中，新《土地管理法》為改革預留了法律空間，增加第18條，規定：國家建立國土空間規劃體系。經依法批準的國土空間規劃是各類開發、保護和建設活動的基本依據。

為了解決改革過渡期的規劃銜接問題，新《土地管理法》還明確：已經編制國土空間規劃的，不再編制土地利用總體規劃和和城鄉規劃。同時在附則中增加規定：編制國土空間規劃前，經依法批準的土地利用總體規劃和城鄉規劃繼續執行。

（五）將基本農田提升為永久基本農田

實行最嚴格的耕地保護制度，確保國家糧食安全是《土地管理法》的核心和宗旨。為了提升全社會對基本農田永久保護的意識，新《土地管理法》將基本農田提升為永久基本農田，增加第35條明確：永久基本農田經依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途。永久基本農田必須落實到地塊，納入數據庫嚴格管理。各省、自治區、直轄市劃定的永久基本農田一般應當占本行政區域內耕地的80%以上，具體比例由國務院根據各省、自治區、直轄市耕地實際情況確定。

（六）合理劃分中央和地方土地審批權限

原來的《土地管理法》對新增建設用地規定了從嚴從緊的審批制度，旨在通過復雜的審批制度引導地方政府利用存量建設用地。長期以來，地方對建設用地審批層級高、時限長、程序復雜等問題反映強烈。

新《土地管理法》適應放管服改革的要求，對中央和地方的土地審批權限進行了調整，按照是否占用永久基本農田來劃分國務院和省級政府的審批權限。今后，國務院只審批涉及永久基本農田的農用地轉用，其他的由國務院授權省級政府審批。同時，按照誰審批誰負責的原則，取消省級征地批準報國務院備案的規定。

（七）土地督察制度正式入法

為了有效解決土地管理中存在的地方政府違法高發多發的問題，2006年國務院決定實施國家土地督察制度，對省、自治區、直轄市及計劃單列市人民政府土地管理和土地利用情況進行督察。土地督察制度實施以來，在監督地方政府依法管地用地、維護土地管理秩序等方面發揮了重要作用。

在充分總結國家土地督察制度實施成效的基礎上，新《土地管理法》在總則中增加第五條，對土地督察制度作出規定：國務院授權的機構對省、自治區、直轄市人民政府以及國務院確定的城市人民政府土地利用和土地管理情況進行督察。以此為標志，國家土地督察制度正式成為土地管理的法律制度。

挑戰：做好新法實施各項準備

新《土地管理法》將于2020年1月1日起施行。全國人大常委會在關于修改土地管理法和城市房地產管理法的決定中，特別對依法保障農村土地征收、經營性建設用地入市和宅基地管理制度改革全國范圍內實行提出了明確要求。要求國務院及其有關部門和各省、自治區、直轄市應當加強領導，做好法律宣傳，制定完善配套法規規章，確保法律制度正確有效實施。

在距離《土地管理法》正式實施近4個月的時間里，自然資源部以及省級自然資源主管部門要不斷加大工作力度，為新法實施做好各項準備工作：

一是抓緊啟動《土地管理法實施條例》和《基本農田保護條例》的全面修訂工作，細化落實農村土地制度改革的各項制度安排。同時，啟動對土地管理配套規章的全面清理工作，該修改的修改，該廢止的廢止。

二是研究落實新《土地管理法》中授權國務院及國務院自然資源主管部門和省、自治區、直轄市的授權立法事項。自然資源部主要是根據第64條的授權規定，抓緊起草《集體經營性建設用地出讓轉讓管理條例》送審稿，提請國務院審議；根據第45條的授權規定，研究出臺土地征收成片開發的標準。省、自治區、直轄市主要根據第48條的授權，制定征收農用地以外的其他土地地上附著物和青苗的補償標準和被征地農民社會保障費用的籌集、管理和使用辦法。

三是省級自然資源主管部門要組織制定并公布本地區的區片綜合地價，確保新法實施后按照新的標準實施征地。目前，除試點地區外，還有個別省尚未出臺區片綜合地價標準，還有的省區片綜合地價未覆蓋城市規劃區以外的地區。這些地區要加大工作力度，確保在明年新法實施前完成區片綜合地價的制定和公布工作。

四是要不斷強化農村集體經濟組織作為土地所有權人的能力建設。集體經營性建設用地可以直接進入市場流轉，是重大的制度創新，也對作為土地所有權人的農村集體經濟組織的資產運營管理能力提出了重大挑戰。要按照先易后難、循序漸進的原則穩妥推進，在實踐中不斷強化農村集體經濟組織的能力建設。

五是切實做好新《土地管理法》的學習宣傳和培訓工作。要加大向全社會的宣傳力度，使億萬農民了解新法的主要內容，學會用法律保護自己的土地權益。要加大對自然資源系統工作人員的培訓力度，確保新法所確立的改革舉措落到實處，保證新法的順利實施。

來源：中國農業新聞網

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