【原標(biāo)題：鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)與對(duì)策建議】

在傳統(tǒng)農(nóng)耕社會(huì)，農(nóng)業(yè)是農(nóng)村的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展問(wèn)題，一定程度上就是農(nóng)業(yè)發(fā)展問(wèn)題。新中國(guó)成立后，我國(guó)長(zhǎng)期執(zhí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，為保證糧食安全，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期以糧為綱，糧食生產(chǎn)成為農(nóng)村的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。改革開放后，農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)派購(gòu)制度取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)才開始蓬勃發(fā)展。2020年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《全國(guó)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2020-2025年）》明確提出：“產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)，是解決農(nóng)村一切問(wèn)題的前提?！敝挥屑涌彀l(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，才能更好推動(dòng)農(nóng)業(yè)全面升級(jí)、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展?；仡櫢母镩_放以來(lái)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同階段，總結(jié)分析不同歷史時(shí)期我國(guó)對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展出臺(tái)的政策演變，能為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)更好更快發(fā)展提供政策支持。

黨的十一屆三中全會(huì)后，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)逐漸開放，農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)和銷售企業(yè)不斷增多。但長(zhǎng)期以來(lái)，受傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、收購(gòu)、加工以及進(jìn)出口等環(huán)節(jié)相互脫節(jié)問(wèn)題嚴(yán)重，導(dǎo)致許多農(nóng)產(chǎn)品加工領(lǐng)域亂上項(xiàng)目、盲目競(jìng)爭(zhēng)、粗放增長(zhǎng)，造成農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷銜接不暢，“買難賣難”矛盾不斷產(chǎn)生。基于此，黨的十四屆五中全會(huì)明確提出，要“大力發(fā)展貿(mào)工農(nóng)一體化經(jīng)營(yíng)”，將農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售等環(huán)節(jié)緊密聯(lián)系起來(lái)，有效銜接生產(chǎn)和流通，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的多層次加工增值。貿(mào)工農(nóng)一體化發(fā)展階段，主要有兩個(gè)發(fā)展重點(diǎn)：

一是支持大宗農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行貿(mào)工農(nóng)一體化發(fā)展。1997年國(guó)家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布的《關(guān)于發(fā)展貿(mào)工農(nóng)一體化的意見》中明確提出根據(jù)不同農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通的特點(diǎn)，加大對(duì)貿(mào)工農(nóng)一體化的支持力度，主要選擇兩類農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行：一是糧食、棉花、油料、糖料、煙草、生豬等種植、養(yǎng)殖面廣的大宗農(nóng)產(chǎn)品，重點(diǎn)探索加強(qiáng)產(chǎn)銷銜接的辦法；二是自然條件和技術(shù)條件要求高、產(chǎn)品附加值高的特色農(nóng)產(chǎn)品，重點(diǎn)促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與加工協(xié)調(diào)發(fā)展。

二是重點(diǎn)發(fā)展“貿(mào)工農(nóng)”出口商品基地建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)能巨大，但國(guó)內(nèi)市場(chǎng)消費(fèi)不足，為了推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與國(guó)際市場(chǎng)接軌，進(jìn)一步提高出口創(chuàng)匯能力，根據(jù)1996年國(guó)家計(jì)委等部門聯(lián)合發(fā)布的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“貿(mào)工農(nóng)”出口商品基地建設(shè)專項(xiàng)貼息貸款項(xiàng)目管理辦法》，“九五”期間安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“貿(mào)工農(nóng)”出口商品基地建設(shè)專項(xiàng)貼息貸款，重點(diǎn)選擇包括推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、帶動(dòng)創(chuàng)匯農(nóng)業(yè)發(fā)展在內(nèi)的項(xiàng)目。

進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)入新階段，加入世界貿(mào)易組織更是對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)帶來(lái)新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，國(guó)際農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)不是單項(xiàng)產(chǎn)品、單個(gè)生產(chǎn)者之間的競(jìng)爭(zhēng)，而是包括農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、品牌、價(jià)值和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、經(jīng)營(yíng)方式在內(nèi)的整個(gè)產(chǎn)業(yè)體系的綜合性競(jìng)爭(zhēng)，迫切要求對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)是在貿(mào)工農(nóng)一體化的基礎(chǔ)上，加入管理現(xiàn)代工業(yè)的辦法來(lái)組織現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)，不僅可以延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，提高初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的附加值，增加農(nóng)民收入，而且有利于農(nóng)業(yè)專業(yè)化、社會(huì)化、商品化的發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)的整體效益。2000年農(nóng)業(yè)部、國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)等部委發(fā)布了《關(guān)于扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)重點(diǎn)龍頭企業(yè)的意見》，意味著我國(guó)正式進(jìn)入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)時(shí)期。2006年農(nóng)業(yè)部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等部門發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的意見》是我國(guó)推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的核心文件。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)時(shí)期重點(diǎn)內(nèi)容包括以下三個(gè)方面：

一是以龍頭企業(yè)為重點(diǎn)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。龍頭企業(yè)是發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的關(guān)鍵，擔(dān)負(fù)著開拓市場(chǎng)、技術(shù)創(chuàng)新、引導(dǎo)和組織基地生產(chǎn)與農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的重任。根據(jù)2000年《關(guān)于扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)重點(diǎn)龍頭企業(yè)的意見》要求，擇優(yōu)扶持一批有優(yōu)勢(shì)、有特色、有基礎(chǔ)、有前景的重點(diǎn)龍頭企業(yè)，在較短的時(shí)間內(nèi)創(chuàng)造引導(dǎo)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的骨干力量，形成若干個(gè)和國(guó)外農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)能夠抗衡、更具競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)集團(tuán)。

二是加大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)金融支持力度。財(cái)政部、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于積極開展合作共同推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的通知》《關(guān)于落實(shí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)貼息貸款項(xiàng)目的實(shí)施意見》《合作扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的意見》等政策文件，進(jìn)一步為符合條件的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)所需收購(gòu)資金提供供給，探索和完善政府與銀行聯(lián)手扶持龍頭企業(yè)發(fā)展的區(qū)域合作模式。

三是探索土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。黨的十八屆三中全會(huì)提出允許農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，對(duì)深度融合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上各參與主體、優(yōu)化組合各類生產(chǎn)要素具有重大意義。在縣級(jí)行政區(qū)和農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)開展經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)后，2018年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部委（局）發(fā)布《關(guān)于開展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，正式要求在全國(guó)范圍內(nèi)完善土地股份組織運(yùn)行機(jī)制，加大支持力度等土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的政策保障。

返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)青年發(fā)展野菜種植產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)周邊300余人就業(yè)

2015年中央一號(hào)文件首次提出“推動(dòng)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。”農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展突破產(chǎn)業(yè)化發(fā)展邊界，將資本、技術(shù)以及資源要素進(jìn)行跨界集約化配置，使一二三產(chǎn)業(yè)之間緊密相連、協(xié)同發(fā)展。國(guó)務(wù)院辦公廳于2016年初正式發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》，這也是最為重要的關(guān)于農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的國(guó)務(wù)院行政規(guī)范性文件，標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合全面推進(jìn)階段。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展階段政策主要包括以下五個(gè)方面重點(diǎn)內(nèi)容：

一是制定發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展規(guī)劃。2016年，農(nóng)業(yè)部制定并發(fā)布了《全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)與農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合的具體發(fā)展目標(biāo)做了明確規(guī)定，根據(jù)各地資源稟賦和區(qū)域布局，因地制宜制定了規(guī)劃布局和重大工程部署。2020年為進(jìn)一步加快發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《全國(guó)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2020-2025年）》，在新的歷史時(shí)期下，確定新的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，從提升農(nóng)產(chǎn)品加工，拓展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等多角度促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

二是繼續(xù)加大資金與金融支持力度。為解決農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展融資難、融資貴等問(wèn)題，國(guó)家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行發(fā)布《關(guān)于金融支持農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展試點(diǎn)示范項(xiàng)目的通知》《關(guān)于政策性金融支持農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的通知》《農(nóng)業(yè)組織創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項(xiàng)目資金管理辦法》，對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展試點(diǎn)示范項(xiàng)目和主體加大資金和政策性金融支持，允許符合條件的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)申請(qǐng)發(fā)行農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展專項(xiàng)債券。

三是積極推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合園區(qū)化發(fā)展。農(nóng)業(yè)園區(qū)利于集聚資源，產(chǎn)業(yè)鏈配套完善，對(duì)企業(yè)的吸引力更強(qiáng)，帶動(dòng)農(nóng)民增收更便捷。2017年，農(nóng)業(yè)部和國(guó)家發(fā)改委先后出臺(tái)《關(guān)于支持創(chuàng)建農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展先導(dǎo)區(qū)的意見》和《國(guó)家農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園創(chuàng)建工作方案》，已在全國(guó)范圍內(nèi)認(rèn)定多批農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展先導(dǎo)區(qū)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園。

四是保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地。為完善農(nóng)村土地用途管制，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，做好農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的用地保障，2017年，國(guó)土資源部、國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障的通知》，優(yōu)先安排農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)用地，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可以預(yù)留少量（不超過(guò)5%）規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)。引導(dǎo)農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)向縣城、重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及產(chǎn)業(yè)園區(qū)等集中集聚。

五是引導(dǎo)返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。近年來(lái)，隨著大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新的深入推進(jìn)，越來(lái)越多的農(nóng)民工、中高等院校畢業(yè)生、退役士兵和科技人員等返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。2016年，國(guó)務(wù)院辦公廳為此出臺(tái)《關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》，多方面予以優(yōu)惠舉措。

一是制定農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展單行法或納入農(nóng)業(yè)法。目前我國(guó)在法律、行政法規(guī)中并無(wú)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展內(nèi)容。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展已成為我國(guó)推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性發(fā)展、促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興的關(guān)鍵舉措，迫切需要提高農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的立法高度，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展寫入法律，對(duì)推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展各項(xiàng)事業(yè)具有不可替代的作用。建議出臺(tái)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展專項(xiàng)立法或?qū)⑼苿?dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展相關(guān)內(nèi)容寫入《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》。

二是構(gòu)建以農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)多部門協(xié)同體系。農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合涉及的部門較多，各部門職責(zé)重復(fù)、職能交叉，職責(zé)協(xié)調(diào)困難，建議整合鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，將涉及農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的建設(shè)項(xiàng)目由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部牽頭負(fù)責(zé)，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一審批，各部委局在其職責(zé)范圍內(nèi)積極配合。

三是保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地政策順利落實(shí)。近年來(lái)，各地農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展速度很快，設(shè)施農(nóng)用地形態(tài)布局分散、使用周期短、類型界定模糊，也成為管理難點(diǎn)。既存在現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地范圍難以滿足實(shí)際發(fā)展需要的問(wèn)題，也出現(xiàn)一些地方借產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地名義違法占用農(nóng)業(yè)用地的情況。建議加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門與國(guó)土部門合作，在嚴(yán)格保護(hù)耕地和保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保障農(nóng)民權(quán)益、堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用的前提下，對(duì)發(fā)揮農(nóng)產(chǎn)品加工、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)業(yè)科教、農(nóng)事體驗(yàn)、智慧農(nóng)業(yè)等功能的輔助性建設(shè)用地審批適當(dāng)放寬，縮短審批時(shí)限。

四是重點(diǎn)加強(qiáng)金融資源向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜。農(nóng)村金融是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資建設(shè)不足的重要舉措。農(nóng)村金融服務(wù)和產(chǎn)品簡(jiǎn)單，缺乏創(chuàng)新，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、信貸抵押擔(dān)保等發(fā)展力度小，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性權(quán)益擔(dān)保難，“兩權(quán)”抵押市場(chǎng)機(jī)制不足，農(nóng)村不良貸款居高不下，農(nóng)民貸款難。建議重點(diǎn)加強(qiáng)金融資源向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜，建立健全農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，推動(dòng)農(nóng)村信用社和農(nóng)商行回歸本源，加大開發(fā)性和政策性金融支持力度，依法合規(guī)開展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)、集體林權(quán)抵押融資，設(shè)立城鄉(xiāng)融合發(fā)展基金，引導(dǎo)社會(huì)資本培育一批國(guó)家城鄉(xiāng)融合典型項(xiàng)目。（作者單位：中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

來(lái)源：《農(nóng)村工作通訊》2021年第11期