在傳統農耕社會，農業是農村的主導產業，鄉村產業發展問題，一定程度上就是農業發展問題。新中國成立后，我國長期執行計劃經濟體制，為保證糧食安全，鄉村產業長期以糧為綱，糧食生產成為農村的主導產業。改革開放后，農產品統派購制度取消，鄉鎮企業異軍突起，鄉村產業才開始蓬勃發展。2020年農業農村部印發《全國鄉村產業發展規劃（2020-2025年）》明確提出：“產業興旺是鄉村振興的重點，是解決農村一切問題的前提。”只有加快發展鄉村產業，實現鄉村產業振興，才能更好推動農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展。回顧改革開放以來鄉村產業發展的不同階段，總結分析不同歷史時期我國對農村產業融合發展出臺的政策演變，能為鄉村產業更好更快發展提供政策支持。

貿工農一體化發展階段（1978—2000年）

黨的十一屆三中全會后，農產品市場逐漸開放，農產品加工企業和銷售企業不斷增多。但長期以來，受傳統的計劃經濟體制影響，我國農產品的生產、收購、加工以及進出口等環節相互脫節問題嚴重，導致許多農產品加工領域亂上項目、盲目競爭、粗放增長，造成農產品產銷銜接不暢，“買難賣難”矛盾不斷產生。基于此，黨的十四屆五中全會明確提出，要“大力發展貿工農一體化經營”，將農產品生產、加工、銷售等環節緊密聯系起來，有效銜接生產和流通，實現農產品的多層次加工增值。貿工農一體化發展階段，主要有兩個發展重點：

一是支持大宗農產品進行貿工農一體化發展。1997年國家經貿委發布的《關于發展貿工農一體化的意見》中明確提出根據不同農產品生產、加工、流通的特點，加大對貿工農一體化的支持力度，主要選擇兩類農產品進行：一是糧食、棉花、油料、糖料、煙草、生豬等種植、養殖面廣的大宗農產品，重點探索加強產銷銜接的辦法；二是自然條件和技術條件要求高、產品附加值高的特色農產品，重點促進農產品生產與加工協調發展。

二是重點發展“貿工農”出口商品基地建設。鄉鎮企業產能巨大，但國內市場消費不足，為了推進鄉鎮企業與國際市場接軌，進一步提高出口創匯能力，根據1996年國家計委等部門聯合發布的《鄉鎮企業“貿工農”出口商品基地建設專項貼息貸款項目管理辦法》，“九五”期間安排鄉鎮企業“貿工農”出口商品基地建設專項貼息貸款，重點選擇包括推動農業產業化、帶動創匯農業發展在內的項目。

農業產業化經營發展階段（2000—2016年）

進入21世紀后，我國農業發展進入新階段，加入世界貿易組織更是對我國農業帶來新的機遇與挑戰，國際農業競爭已經不是單項產品、單個生產者之間的競爭，而是包括農產品質量、品牌、價值和農業經營主體、經營方式在內的整個產業體系的綜合性競爭，迫切要求對農業和農村經濟結構進行戰略性調整。農業產業化經營是在貿工農一體化的基礎上，加入管理現代工業的辦法來組織現代農業的生產和經營，不僅可以延長產業鏈，提高初級農產品的附加值，增加農民收入，而且有利于農業專業化、社會化、商品化的發展，提高農業的整體效益。2000年農業部、國家發展計劃委員會等部委發布了《關于扶持農業產業化經營重點龍頭企業的意見》，意味著我國正式進入農業產業化經營時期。2006年農業部、國家發展和改革委員會等部門發布的《關于加快發展農業產業化經營的意見》是我國推進農業產業化經營的核心文件。農業產業化經營時期重點內容包括以下三個方面：

一是以龍頭企業為重點帶動農業產業化經營。龍頭企業是發展農業產業化經營的關鍵，擔負著開拓市場、技術創新、引導和組織基地生產與農戶經營的重任。根據2000年《關于扶持農業產業化經營重點龍頭企業的意見》要求，擇優扶持一批有優勢、有特色、有基礎、有前景的重點龍頭企業，在較短的時間內創造引導農業和農村經濟結構調整的骨干力量，形成若干個和國外農產品加工企業能夠抗衡、更具競爭力的企業集團。

二是加大農業產業化經營金融支持力度。財政部、中國農業銀行、中國農業發展銀行、國家農業綜合開發辦公室聯合出臺了《關于積極開展合作共同推進農業產業化經營的通知》《關于落實農業產業化經營貼息貸款項目的實施意見》《合作扶持農業產業化經營推進現代農業發展的意見》等政策文件，進一步為符合條件的農業產業化龍頭企業所需收購資金提供供給，探索和完善政府與銀行聯手扶持龍頭企業發展的區域合作模式。

三是探索土地經營權入股發展農業產業化經營。黨的十八屆三中全會提出允許農民以土地承包經營權入股發展農業產業化經營，對深度融合農業產業鏈上各參與主體、優化組合各類生產要素具有重大意義。在縣級行政區和農村改革試驗區開展經營試點后，2018年，農業農村部等部委（局）發布《關于開展土地經營權入股發展農業產業化經營試點的指導意見》，正式要求在全國范圍內完善土地股份組織運行機制，加大支持力度等土地經營權入股發展農業產業化經營的政策保障。

農村產業融合發展階段（2016年 至今）

返鄉創業青年發展野菜種植產業帶動周邊300余人就業

2015年中央一號文件首次提出“推動農村一二三產業融合發展。”農村一二三產業融合發展突破產業化發展邊界，將資本、技術以及資源要素進行跨界集約化配置，使一二三產業之間緊密相連、協同發展。國務院辦公廳于2016年初正式發布《關于推進農村一二三產業融合發展的指導意見》，這也是最為重要的關于農村一二三產業融合發展的國務院行政規范性文件，標志著我國進入農村產業融合全面推進階段。農村產業融合發展階段政策主要包括以下五個方面重點內容：

一是制定發展目標和發展規劃。2016年，農業部制定并發布了《全國農產品加工業與農村一二三產業融合發展規劃（2016-2020年）》，對農產品加工業和農村產業融合的具體發展目標做了明確規定，根據各地資源稟賦和區域布局，因地制宜制定了規劃布局和重大工程部署。2020年為進一步加快發展鄉村產業，農業農村部印發《全國鄉村產業發展規劃（2020-2025年）》，在新的歷史時期下，確定新的鄉村產業發展規劃，從提升農產品加工，拓展鄉村特色產業，優化鄉村休閑旅游業，推進農業產業化和農村產業融合發展等多角度促進鄉村產業發展。

二是繼續加大資金與金融支持力度。為解決農村產業融合發展融資難、融資貴等問題，國家發展改革委、農業農村部、中國農業銀行、中國農業發展銀行發布《關于金融支持農村一二三產業融合發展試點示范項目的通知》《關于政策性金融支持農村一二三產業融合發展的通知》《農業組織創新與產業融合發展項目資金管理辦法》，對農村產業融合發展試點示范項目和主體加大資金和政策性金融支持，允許符合條件的農業產業化龍頭企業申請發行農村產業融合發展專項債券。

三是積極推進農村產業融合園區化發展。農業園區利于集聚資源，產業鏈配套完善，對企業的吸引力更強，帶動農民增收更便捷。2017年，農業部和國家發改委先后出臺《關于支持創建農村一二三產業融合發展先導區的意見》和《國家農村產業融合發展示范園創建工作方案》，已在全國范圍內認定多批農村產業融合發展先導區和農村產業融合發展示范園。

四是保障農村產業融合發展用地。為完善農村土地用途管制，加快推進農業農村現代化，做好農村一二三產業融合發展的用地保障，2017年，國土資源部、國家發展改革委聯合發布的《關于深入推進農業供給側結構性改革做好農村產業融合發展用地保障的通知》，優先安排農村基礎設施和公共服務用地，鄉（鎮）土地利用總體規劃可以預留少量（不超過5%）規劃建設用地指標。引導農村二三產業向縣城、重點鄉鎮及產業園區等集中集聚。

五是引導返鄉下鄉人員到農村創業創新。近年來，隨著大眾創業、萬眾創新的深入推進，越來越多的農民工、中高等院校畢業生、退役士兵和科技人員等返鄉下鄉人員到農村創業創新。2016年，國務院辦公廳為此出臺《關于支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村一二三產業融合發展的意見》，多方面予以優惠舉措。

鄉村產業發展對策建議

一是制定農村產業融合發展單行法或納入農業法。目前我國在法律、行政法規中并無農村產業融合發展內容。農村產業融合發展已成為我國推動農業供給側結構性發展、促進現代農業發展、實現產業振興的關鍵舉措，迫切需要提高農村產業融合發展的立法高度，推動農村產業融合發展寫入法律，對推動農村產業融合發展各項事業具有不可替代的作用。建議出臺農村產業融合發展專項立法或將推動農村產業融合發展相關內容寫入《中華人民共和國農業法》。

二是構建以農業農村部門負責多部門協同體系。農村一二三產業融合涉及的部門較多，各部門職責重復、職能交叉，職責協調困難，建議整合鄉村產業發展項目，將涉及農村產業融合發展的建設項目由農業農村部牽頭負責，統一管理，統一審批，各部委局在其職責范圍內積極配合。

三是保障農村產業融合發展用地政策順利落實。近年來，各地農村產業融合發展速度很快，設施農用地形態布局分散、使用周期短、類型界定模糊，也成為管理難點。既存在現有產業融合發展用地范圍難以滿足實際發展需要的問題，也出現一些地方借產業融合發展用地名義違法占用農業用地的情況。建議加強農業農村部門與國土部門合作，在嚴格保護耕地和保護生態環境、保障農民權益、堅持農地農用的前提下，對發揮農產品加工、鄉村旅游、農業科教、農事體驗、智慧農業等功能的輔助性建設用地審批適當放寬，縮短審批時限。

四是重點加強金融資源向農業農村傾斜。農村金融是解決農業農村投資建設不足的重要舉措。農村金融服務和產品簡單，缺乏創新，農業保險、信貸抵押擔保等發展力度小，農民財產性權益擔保難，“兩權”抵押市場機制不足，農村不良貸款居高不下，農民貸款難。建議重點加強金融資源向農業農村傾斜，建立健全農業信貸擔保體系，推動農村信用社和農商行回歸本源，加大開發性和政策性金融支持力度，依法合規開展農村集體經營性建設用地使用權、農民房屋財產權、集體林權抵押融資，設立城鄉融合發展基金，引導社會資本培育一批國家城鄉融合典型項目。

（作者單位：中國農業大學經濟管理學院）

來源：《農村工作通訊》2021年第11期