溫鐵軍

中國人民大學教授

暨南大學鄉(xiāng)村振興研究院學術(shù)委員會主任

本文為中國人民大學教授溫鐵軍在中國城市百人論壇2022春季論壇“縣域·縣城·就地城鎮(zhèn)化”上做的報告全文，歡迎分享。

就城鎮(zhèn)化這個話題從兩方面來談，第一是城鎮(zhèn)化概念的歷史演變；第二是縣域經(jīng)濟與就地城鎮(zhèn)化。

中國城鎮(zhèn)化發(fā)展在1980年代以來，幾乎是十年一個臺階。但，城鎮(zhèn)化最初本源于1970年代我們開始引進國外設(shè)備和技術(shù)，以此來改進原來中國比較“偏重偏軍”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。因鄉(xiāng)村的社隊經(jīng)濟對出口創(chuàng)匯有重要作用，因而中央做出了給社隊企業(yè)在計劃外的貸款指標、外匯留成和原材料等所謂“雙軌制”政策安排；隨之，也出現(xiàn)了一批集體經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的務(wù)工農(nóng)民和農(nóng)村城鎮(zhèn)化早期形態(tài)。因此，當時的農(nóng)村城鎮(zhèn)化很大程度上和國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化直接相關(guān)。

1982年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制開始在全國推行，大量勞動力轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村工業(yè)化。到1985年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得到新的發(fā)展條件，農(nóng)民進城的要求比較迫切，也使“開通城鄉(xiāng)”正式進入政策部門的調(diào)研和內(nèi)部討論。當時有部門認為，城市的整個財政稅收體系還沒改革，幾乎所有的城市人口從生到死的全過程還都在國家的保障體系之內(nèi)，每增加一個城市人口就會增加一份財政的負擔，所以，1986年的文件就只提出了“允許農(nóng)民自理口糧進城務(wù)工經(jīng)商”。

可見，早年的城鎮(zhèn)化起步階段應(yīng)該說主要問題并不是經(jīng)濟上是否有這樣的規(guī)律，而是體制上還沒有形成有利于農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)民城鎮(zhèn)化發(fā)展態(tài)勢的改革條件。

此后，由于80年代中后期官倒囤積和“價格闖關(guān)”帶來的嚴重通貨膨脹，以及90年代初期美國帶領(lǐng)西方國家全面封鎖中國加劇的經(jīng)濟蕭條，使得原材物料和資金緊張程度空前，致使不再有政策保護的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大部分歇業(yè)、倒閉。在那種情況下，城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略盡管提出，但是并沒有真正得到全面的貫徹。1995年十幾個國家部委聯(lián)合組成了一個城市化研究的課題組，我當時是農(nóng)業(yè)部分課題組的組長，我們做研究時特別強調(diào)，當時主要的障礙仍然還是集中在城鄉(xiāng)兩個要素市場的要素不能自由流動。

1985年農(nóng)村政策部門關(guān)于開通城鄉(xiāng)討論的十年之后，不論有關(guān)部門對城市化模式做何討論，在宏觀經(jīng)濟嚴重蕭條的情況下，地方政府的財政稅收非常緊張，事實上城鎮(zhèn)化變成了“土地的城鎮(zhèn)化”和人口的非城鎮(zhèn)化——地方政府大量征占土地主要用于補充地方財政，有些沿海地區(qū)地方財政80%以上來源于土地征占。這樣客觀上使農(nóng)業(yè)人口所擁有的農(nóng)業(yè)資源更為短缺。所以，這期間盡管城鎮(zhèn)化率從原來1985年的15%上升到了30%，但實際上當時的城鎮(zhèn)化是有偏差的，“分稅制改革”之后地方稅收占比大幅度下降，“土地漲價歸公”的原則沒有條件實現(xiàn)，各地大量地把城近郊區(qū)和沿海發(fā)達地區(qū)的土地資源占用了，賣地收入被地方政府開支花掉了。

從1995年建立課題組，經(jīng)過十年的研究，仍很難統(tǒng)一成一個意見，于是形成了中國城市化六種不同發(fā)展方式的課題產(chǎn)出。

而后，因21世紀初“三農(nóng)”問題成為黨和國家的重中之重，到2005年，中央將“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”國家戰(zhàn)略列為國家“十一五”發(fā)展規(guī)劃的八項重大發(fā)展戰(zhàn)略之首，農(nóng)口部門隨即提出“推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展”，于是胡錦濤總書記接受了“城鎮(zhèn)化是中國城市化發(fā)展主要方式”的政策建議，在十一五規(guī)劃中明確“堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，中央正式肯定了城鎮(zhèn)化。當時納入新農(nóng)村建設(shè)的政策是發(fā)展縣域經(jīng)濟要有兩個重要支柱：一是中小企業(yè)的發(fā)展，二是城鎮(zhèn)化的發(fā)展。因為中小企業(yè)進入城鎮(zhèn)的門檻低得多，以中小企業(yè)相對集中的方式靠向城鎮(zhèn)集中，進而推進縣域經(jīng)濟。

在此，需要重申的是“城市化與城鎮(zhèn)化不同”。不能簡單地把“城鎮(zhèn)化”就對應(yīng)著翻譯成英文的“Urbanization”（城市化），可以表達為Townization（城鎮(zhèn)化），而不是Urbanization，因為在中國城市化與城鎮(zhèn)化是兩回事。

城鎮(zhèn)化一方面是我們實現(xiàn)城市化的路徑之一；另一方面，在一定階段內(nèi)也是縣域經(jīng)濟的重要內(nèi)容。

從2005年十六屆五中全會“新農(nóng)村建設(shè)”提出縣域經(jīng)濟，到2020年十九屆五中全會再度提出縣域經(jīng)濟，已經(jīng)過了15年。由于縣域經(jīng)濟成為五中全會轉(zhuǎn)向國內(nèi)大循環(huán)的一個重要內(nèi)容，所以我匯報的第二個題目是“縣域經(jīng)濟與就地城鎮(zhèn)化”。

十九屆五中全會強調(diào)我們要把過去積極融入全球化轉(zhuǎn)變?yōu)樾掳l(fā)展階段以國內(nèi)大循環(huán)為主體，什么是國內(nèi)大循環(huán)為主體的重要內(nèi)容呢？當然，鄉(xiāng)村振興首當其沖。

所以，現(xiàn)在要求五級黨委、黨政同責抓好“鄉(xiāng)村振興”，不僅作為國家戰(zhàn)略，而且是“應(yīng)對全球化挑戰(zhàn)的壓艙石”。

過去大約15年左右的時間，中國經(jīng)濟主要是靠“三來一補”的加工貿(mào)易型的外向型經(jīng)濟，其中很多是 “無根資本”，且相對多的麇集在沿海的工業(yè)化地區(qū)，因此這類產(chǎn)業(yè)資本聚集而帶動城市群的發(fā)展，所以就有珠三角、長三角這些外向型經(jīng)濟的重點城市群。當然，內(nèi)陸也有，比如剛才王院長列舉的長沙帶動周邊的發(fā)展模式。總之，我們的城市群和外向產(chǎn)業(yè)集群高度相關(guān)。

問題在于，過去“三來一補”的外向型經(jīng)濟大量進口原材料、出口加工品；這個發(fā)展方式與現(xiàn)在的底線思維不符！因為中國已經(jīng)被當成美國主要競爭對手加以制裁，對外依存度過高的這些地區(qū)，依賴外向型經(jīng)濟的發(fā)展方式肯定會受阻于西方制裁。因此，越是靠大量進口原材料的城市，特別是集中在沿海缺乏自我支撐能力的城市，也就越會出現(xiàn)嚴重困難。

眾所周知，我們從1998年遭遇東亞金融危機、2008年遭遇了華爾街金融海嘯到2014年遭遇金磚五國經(jīng)濟危機等等，這三次相對比較嚴重的外部危機都帶來國內(nèi)數(shù)千萬級的大規(guī)模失業(yè)，1998年那次是4000多萬人失業(yè)，2009年那次是2000多萬人，2018年遭遇特朗普貿(mào)易制裁加上2020年的新冠肺炎暴發(fā)是3000多萬打工者失業(yè)。所以，從這點來看，靠沿海城市承載過量人口來追求高速外向型增長這種發(fā)展方式是難以為繼了。

因此，十九屆五中全會強調(diào)“底線思維”，確立了“鄉(xiāng)村振興”是我們應(yīng)對全球化挑戰(zhàn)的“壓艙石”和轉(zhuǎn)向“國內(nèi)大循環(huán)為主體”的大戰(zhàn)略。那么，在國家重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型之下的城鎮(zhèn)化和縣域經(jīng)濟應(yīng)該朝哪個方向調(diào)整？

需要進一步討論的是，過去我們的城鎮(zhèn)化實際上是以大城市群為主要的發(fā)展路徑，那么現(xiàn)在要轉(zhuǎn)向縣域經(jīng)濟的城鄉(xiāng)融合，只有發(fā)展縣域城鎮(zhèn)才能為中小企業(yè)吸納農(nóng)民就業(yè)構(gòu)建適當?shù)慕?jīng)營條件，特別是鄉(xiāng)村就地城鎮(zhèn)化，應(yīng)該成為鄉(xiāng)村振興的主要方向。若據(jù)此看，則以前有關(guān)的理論研究、政策思路乃至于各種各樣的規(guī)章制度，也都需要符合“三新”：必須調(diào)整到新階段，服從新格局的建設(shè)，這就尤其需要有新理念。

當講到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時，領(lǐng)導(dǎo)特別強調(diào)“人與自然和諧共生”，要關(guān)注生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，此前還提出了“生態(tài)資本深化”，這是新發(fā)展階段促進轉(zhuǎn)型的新發(fā)展理念。

生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化一般都是根據(jù)地理資源環(huán)境條件，以相對比較完整的縣域地理單元來支撐生態(tài)資源的“三全（全地域、全方位、全過程）”的系統(tǒng)開發(fā)，由此實現(xiàn)以國內(nèi)大循環(huán)為主體的發(fā)展方向起到支撐作用的就地城鎮(zhèn)化。

例如，在被中央確立為共同富裕示范省的浙江，也是“兩山”理念的提出地浙江安吉縣余村實際上已經(jīng)是就地城鎮(zhèn)化了，因為本村原村民只有800余人，上海來該村的下鄉(xiāng)市民3000人，還有182個外籍人口。從現(xiàn)在的人口構(gòu)成來說余村已經(jīng)實現(xiàn)了就地城鎮(zhèn)化。

城鎮(zhèn)人口之所以顯著增加，只不過把進城農(nóng)民改為城鎮(zhèn)人口，6個月的居住地和打工就算統(tǒng)計上的城鎮(zhèn)人口了。所以，我們現(xiàn)在城鎮(zhèn)人口已經(jīng)接近66%了。但，我們并沒有把同樣標準用于市民下鄉(xiāng)，比如在農(nóng)村居住6個月以上是不是就應(yīng)該算成農(nóng)村人口呢？其實就地城鎮(zhèn)化市民所聚居的這些村，相對條件都是能夠符合一般城鎮(zhèn)化要求的，比如在基本建設(shè)已經(jīng)實現(xiàn)了水、電、路、氣、寬帶等“五通進村”。

應(yīng)該打破過去追求舊階段的城市化發(fā)展方式的局限，鼓勵市民下鄉(xiāng)，允許形成一定人口規(guī)模和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)占比的村社實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化。因為過去建制鎮(zhèn)也是根據(jù)人口規(guī)模和工業(yè)產(chǎn)值來劃分的。現(xiàn)在農(nóng)村中依托一二三產(chǎn)融合甚至四五六產(chǎn)融合所形成的增加值恐怕早已經(jīng)超過純粹一產(chǎn)農(nóng)業(yè)了。這些地方，如果外來的人口特別是城市人口下鄉(xiāng)到達一定的比重，就應(yīng)該支持這些地方就地城鎮(zhèn)化。更何況像華西村這種已經(jīng)居住十幾萬人口，有幾百億的產(chǎn)值，實際上合并了周邊20個村，形成了相當規(guī)模的地域范圍，還仍然是叫“村”。他們自己叫“華西新市村”。這也是從實際出發(fā)防止官僚主義形式主義的制度創(chuàng)新，因為一旦叫“市”或“鎮(zhèn)”就得設(shè)立政府和各類城市管理單位，都會增加畸高的管理成本。

所以，就地城鎮(zhèn)化一定要允許形成多種不同管理模式的創(chuàng)新，形成各種主體多元互動參與式治理方式的創(chuàng)新，而不要簡單地再把管理城市的政府體制照搬到縣域經(jīng)濟要求的就地城鎮(zhèn)化。

這次中央十九屆五中全會明確強調(diào)“要把產(chǎn)業(yè)留在縣域，要讓農(nóng)民分享產(chǎn)業(yè)留在縣域的收益。”這在本質(zhì)上就是要讓農(nóng)民在“共同富裕”這個“新的百年大目標”中實現(xiàn)“要讓農(nóng)民獲得長期財產(chǎn)性收入”的政策思想，這決不是二次分配，而是一次分配。

所以，所謂的“縣域經(jīng)濟”應(yīng)該是以縣域范圍內(nèi)空間生態(tài)資源的系統(tǒng)規(guī)劃和整體開發(fā)，實現(xiàn)習近平總書記所強調(diào)的“三全（全地域，全方位，全過程）”的生態(tài)化建設(shè)，才能使縣域產(chǎn)業(yè)變成不破壞生態(tài)社會的，有利于“兩碳”目標的新產(chǎn)業(yè)，它一定是縣域多元化資源可持續(xù)發(fā)展相適應(yīng)的綜合系統(tǒng)。

可見，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展最值得高度關(guān)注的重要領(lǐng)域，一是縣域經(jīng)濟中的“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”，要通過留在縣域的產(chǎn)業(yè)收益讓農(nóng)民在一次分配中得到長期的財產(chǎn)性收入。二是促進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵是城鄉(xiāng)要素市場自由流動，借助金融供給側(cè)改革推動鄉(xiāng)村生態(tài)資源價值化來促進資金融通，推動市民與農(nóng)民聯(lián)合創(chuàng)業(yè)，以“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化。

最后，在解讀十九屆五中全會精神的時候，習總書記不僅講了“三新（新階段、新理念、新格局）”，而且特別強調(diào)指出，如果我們沒有新理念，就不可能打造新格局。所以，希望我們這個研討會能夠把“三新”作為指導(dǎo)思想，引導(dǎo)大家揖別“三舊”，朝著“新階段”這個戰(zhàn)略方向做出我們應(yīng)該做的努力。

來源：規(guī)劃中國