【原標題：黃祖輝 胡偉斌：全面推進鄉村振興的十大重點】

（一）堅定鄉村振興“三步方略”

在2017年黨的十九大提出的鄉村振興戰略已經實施了近5年。這5年來，圍繞“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”二十字方針和“產業振興、生態振興、文化振興、人才振興、組織振興”五大抓手，國家出臺了一系列加快推進鄉村振興的戰略規劃和政策舉措，各地也相應制定了鄉村振興規劃和行動方案。同時，國家對鄉村振興戰略還提出了“三步走”方略。第一步是到2020年取得重要進展，第二步是到2035年取得決定性進展，第三步是到2050年實現全面振興目標。“三步走”方略為我國鄉村振興戰略制定了階段性目標，表明我國鄉村振興戰略是與國家現代化進程相同步的戰略，是個需要循序漸進、長期實施的戰略。2020年打贏脫貧攻堅戰和總體上建成全面小康社會是我國鄉村振興戰略取得重要進展的標志。當前，鄉村振興戰略正在朝著第二步方略前行中，還有13年的時間，鄉村振興將取得決定性進展。與鄉村振興取得決定性進展相對應的標志，就是基本實現農業農村的現代化，并且基本建成共同富裕的體制機制，形成城鄉、地區、階層差距明顯縮小，中等收入群體處于主導的格局。要實現這樣的目標，全面推進鄉村振興和深化改革是這一發展階段的關鍵，必須加快農業農村的優先發展，不斷推進農業農村綜合配套的改革，下決心解決引致經濟社會發展不平衡與不充分的體制機制問題。

（二）堅持“兩山”理念“三大思維”

鄉村振興必須處理好經濟發展與資源生態的關系。思路是生態優先，綠色發展，準繩是堅持“綠水青山就是金山銀山”理念(簡稱“兩山”理念)。“綠水青山就是金山銀山”理念內涵豐富，其中“三大思維”是其精髓所在，一是堅持底線思維，二是堅持發展思維，三是堅持轉化思維。正如習近平總書記指出的，要使“綠水青山”成為“金山銀山”，關鍵是要做好“轉化”這篇文章，也就是做好“將資源生態優勢轉化為經濟社會發展優勢”這篇文章，使“綠水青山”真正轉化為“金山銀山”。

做好“綠水青山就是金山銀山”的轉化，首先，確立生態價值轉化路徑。基本路徑有兩條，一是生態產業化的路徑，也可稱為直接轉化路徑，主要針對可直接市場化交易的生態資源與產品。二是產業生態化的路徑，也可稱作間接轉化思路，通過關聯性產業，使難以直接轉化的生態資源價值在關聯性產業的發展中得到體現，形成產業發展中的生態溢價，轉化為經濟社會的市場價值。其次，要配置好生態價值轉化機制。第一，政府機制。實踐中，對于難以直接轉化又具有公共性的生態價值，政府的作用至關重要。第二，社會機制。運用社會資源力量是轉化生態價值的重要機制。建立生態公益基金、激勵民眾對生態的轉移支付，應成為生態價值轉化的重要機制。第三，市場機制。市場機制是轉化生態價值的主要機制。生態產業化和產業生態化本質上都要通過市場機制來實現。生態價值轉化的市場機制是否有效，關鍵取決于政府職能的轉變和市場機制的建構，以實現包括生態資源在內的要素市場化配置。再次，要重視生態轉化價值的共享。鄉村生態振興要建立鄉村生態及其轉化價值的共享機制，不僅使“綠水青山”為廣大民眾共享，而且還要使轉化的“金山銀山”能為廣大民眾共享，尤其能為鄉村廣大居民所共享，使其成為廣大農村居民收入的重要源泉。為此，在鄉村生態資源轉化過程中，應高度重視資源生態產權與治理制度建構中效率與益貧的相互協同。要用好政府產業政策和公共政策的杠桿，體現鄉村生態振興和生態轉化對普通農民的包容性和惠顧性。要推進資源資產化、資產股份化、股份合作化的改革，引導企業和合作組織帶動廣大小農和貧困農戶發展，實現鄉村生態振興中小農戶、貧困群體與綠色發展，與鄉村振興有機銜接和共富發展。

（三）確保農業農村“三個優先”

黨的十九大提出了農業農村、教育、就業“三個優先”發展的方針。從實踐發展看，我國教育和就業的優先重點也應該在農村，重點對象是農民，因此，貫徹落實國家“三個優先”發展的方針，實際上就是要在全面推進鄉村振興戰略中確保農業農村的“三個優先”。具體而言，一是確保農業農村優先發展。二是確保教育與就業的優先發展重點面向農村和農民。很顯然，這樣的人力資本結構狀況，已不適應我國產業轉型升級和共同富裕發展的要求。由于如此大規模的低文化層次的對象主要是農民和農民工，因此，首先必須高度重視農村教育優先，加快農村人力資本的積累與改善。要不斷提高農村義務教育水平，加強與就業導向密切關聯的職業教育，爭取到2035年實現農村學齡人口高中與職業教育普及率能達到80％以上。其次，要優化鄉村教育空間布局。發揮數字化和互聯網功能，推進城市教育資源向農村擴容，實現城鄉教育資源融合與共享。再次，要高度重視農村勞動力的就業優先。進一步完善城鄉勞動力要素市場和用工制度，拓寬農村勞動力就業渠道，鼓勵并支持農民和農民工通過自主就業、受雇就業、合作就業、兼業就業等多種形式實現就業與創業，保障廣大農民和農民工能實現充分就業和就業增收。

（一）建立現代農業“三大體系”

黨的十九大報告在提出實施鄉村振興戰略的同時，還把“構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系”作為鄉村振興戰略的主要措施之一。現代農業的“三大體系”既有相互聯系性，又有各自的內在特性。現代農業的產業體系是現代農業的框架結構，突破了作為第一產業的農業邊界。現代農業的產業體系既包括第一產業的農業，又包括二三產業的農業范疇，即農業產業鏈的延伸。簡言之，現代農業的產業體系不僅是全產業鏈的農業體系，也是一二三產業融合、多功能發展的農業產業體系，這樣的現代農業產業體系，不僅是國民經濟的基礎，而且還能支撐縣域經濟和新型城鎮化的發展，是鄉村產業振興的核心部分。現代農業的生產體系是現代農業產業體系中的生產要素組合與配置體系。現代農業的生產要素不僅包括土地、勞動力、資本等基礎性要素，而且還包括技術、數字、生態、文化、制度等賦能性要素。現代農業的生產體系就是嵌入賦能性要素的農業基礎性要素的組合與配置體系，它體現的是現代農業的生產方式、生產形態、生產效率和農業的綜合生產率。這種生產方式、生產形態、生產效率和農業的綜合生產率，既可以通過產業分工基礎上的集聚得以體現，也可以通過產業集聚基礎上的分工得以體現。現代農業的經營體系是現代農業生產體系的營運體系。將其獨立為現代農業“三大體系”中的一大體系，在于這一體系在現代農業體系中的重要性，它關乎現代農業發展的效率。現代農業的經營體系是經營主體與經營制度集合的體系，其中主體是行為主體，或者說是生產體系中的基礎性要素，而制度是行為主體的行為指南，也就是生產體系中的賦能性要素。作為賦能性要素的制度主要體現為四個既相互獨立，又相互聯系的制度范疇，即產權、組織、合約、規章。作為基礎性要素的主體，在現代農業的體系中就是相關的經營組織，主要包括家庭經營組織、合作經營組織、集體經營組織、公司經營組織等。在這里，組織具有雙重的屬性，既是行為主體，又是制度，不同的經營組織既是不同的經營主體，又體現的是不同的經營制度。從這一意義上講，現代農業的經營體系就是與這些經營主體相匹配的經營制度體系，主要包括由家庭經營、合作經營、集體經營、公司經營等經營制度所構成的經營體系。而不同的經營制度又內含了與其相適應的產權、組織、合約和規章等制度的安排，形成了相應的經營制度的治理結構。現代農業體系中不同的經營制度具有各自適宜的領域，相互之間并不存在優劣之分。構建現代農業的經營體系，并不是要以某種經營制度取代另一種經營制度，而是要完善不同的農業經營制度，使這些不同的經營制度在現代農業的發展中發揮各自的制度優勢，并且實現相互間的合理配置與優化組合。

（二）農村“三產融合”發展

農村“三產融合”主要是指農業一二三全產業鏈的融合發展及其與關聯性產業的融合發展和多功能發展，其本質就是現代農業產業體系的建構與發展。農村“三產融合”是農業產業化經營和農業縱向一體化的升級，對于增強農業競爭力、提升鄉村產業發展空間、拓寬農民就業與增收渠道，都具有重要意義。推進農村“三產融合”發展，核心體現是產業的縱向融合。但就我國農業產業而言，農戶小規模的分散經營是農業生產，尤其是上游農業的基本特征，因此，要實現我國農業產業的縱向融合，前提基礎是實現上游農業的橫向融合。有效的路徑是通過合作制來實現上游農民的橫向聯合及其生產的橫向融合，以使上下游產業或交易方形成相對均衡的縱向融合基礎。除此之外，由于農村“三產融合”還會體現農旅、農文相結合的多功能性，因此農村的“三產融合”還需拓寬產業融合的視野，要在產業融合中引入“產村融合”和“產城融合”的理念，實現產業與空間的有效融合，城市帶動鄉村的城鄉融合發展。

推進農村“三產融合”發展的關鍵重點是要構建兩個機制。一是構建與“三產融合”相適應的經營機制，二是構建與“三產融合”相適應的利益機制。農業的適度規模經營、農民的組織化以及家庭經營與合作經營的有機結合，是農民參與“三產融合”，并且在融合中獲益的必要前提，但還必須有其他機制的匹配和創新。首先，在農業合作制基礎上引入股份制，其次，鼓勵工商企業(資本)在“三產融合”中進入適宜的領域，即農民干不了的領域，同時與農民建立利益共同體和共贏關系。再次，在“三產融合”中發揮好政府政策助推脫貧農戶、小農戶融入的作用，同時加強對工商資本租賃農地的監管和風險防范，提高財政扶持資金的精準度和使用效率，防止產業組織異化、經營制度扭曲和農民利益受損。

（三）推進“三種類型”規模經營

農業的規模經營是提高農業勞動生產率和農民收入的重要途徑，也是現代農業生產體系的重要組成和鄉村產業振興的重要體現。農業的規模經營與工業的規模經濟有一定的區別。前者主要是指農民這一農業經營主體的規模經營，與土地關系更密切，而后者主要是指工業企業的規模經濟，與資本關系更密切。我國人多地少、農業類型多樣，農民從事農業的規模經營必須注重適度性和多類性。農業適度規模經營的本質是農業經營者的比較利益，這種比較利益是從事一定經營規模農業主體的機會成本。比較利益具有動態性，隨著農業和非農產業經營者收入水平的不斷提高，農業的適度經營規模會有不斷擴大的趨勢。農業適度規模經營的重要性在于過小的經營規模不利于農民增收，不利于農民從業積極性的激發，但過大的經營規模也有可能導致農業經營粗放化所導致的農業資源利用效率的降低，以及農業經營者相互收入的失衡。在農業經營規模適度性的基礎上，要特別重視農業規模經營的多類性，不能僅以土地經營規模作為唯一衡量標準。多種類型農業規模經營的緣由在于農產品的多類型和農業的多形態特性。就農業產品的多類型特性而言，主要可以體現為三種類型。一是偏向于土地密集型的農產品，主要以糧食等大宗農產品為主；二是偏向于資本密集型的農產品，主要以加工農產品和設施農產品為主；三是偏向于勞動密集型的農產品，主要以蔬菜、水果、茶葉和養殖類產品為主。在這三種類型農產品中，土地密集型農產品的規模經營主要取決于土地與資本的匹配關系；資本密集型農產品的規模經營主要取決于投入的不變成本和變動成本的匹配關系，而勞動密集型農產品的規模經營主要取決于勞動和資本的匹配關系。

實踐中，農業規模經營主要可以分為三種類型。一是土地規模化經營，二是服務規模化經營，三是復合規模化經營。如果從農業規模經營與經營者的比較利益關系看，農業的規模經營還可以跳出第一產業的農業。農民可以通過向下游延伸的產業化經營和多功能發展，實現縱向延伸和多功能發展的農業規模經營。總之，推進農業規模經營，既要從比較利益原則出發，把握規模經營的適度性，又要從農產品和農業的多樣化特性出發，注重農業規模經營的多樣性，實現農業規模經營的適度性和多樣性的統一。

（四）建構“三層協調”服務體系

建立在專業化分工基礎上的現代農業服務體系，既是農業規模經營的重要類型之一，更是農業家庭經營不可或缺的支撐體系，是現代農業雙層經營的重要組成。實踐中，農業服務體系具有三個層面的多元化的特點，即服務主體、服務機制、服務產品(領域)三個層面的多元化特點。一是服務主體的多元化。主要包括政府主導型、合作社主導型、企業主導型、社會組織主導型等。二是服務機制的多元化。主要包括:(1)服務外包化的機制，即市場化機制；(2)服務內部化的機制，即非市場化機制；(3)服務外包化與內部化相結合的機制，即市場化與非市場化相結合的機制。三是服務產品(領域)的多元化。例如生產服務、營銷服務、信用服務、信息服務、技術服務等。

依據上述農業服務三個層面的多元化特點，建立現代農業的服務體系，需要著力于“三層協調”的多元化農業服務體系建構，核心是建立服務主體、服務機制以及服務產品(領域)相互協調與優化配置的多元化農業服務體系。從多元化的服務主體看，政府主導的農業服務已從過去統包統攬的行政服務形式，轉變為政府直接提供服務、政府購買服務、政府退出由市場提供服務等多種形式的服務。企業(主要通過市場機制運行)主導的農業服務在服務產品和服務領域方面不斷擴大。社會組織(指高校、科研機構、行業組織和社會公益組織等)主導的農業服務在服務的廣度和深度上有了較大的進展。值得指出的是，隨著我國農民合作組織的不斷發展，合作社主導和農業行業組織主導的農業服務正在呈現出發展態勢。從各國農業服務體系的發展格局及其與農民的利益關系看，以農民合作組織服務內部化為核心的農業服務體系，應該成為我國多元化農業服務體系的建構重點。為此，政府應采取財政扶持、信貸支持等措施，增強農業合作組的服務功能，推行政府向合作社購買服務，推廣合作式、托管式、訂單式等合作社主導的農業服務。從多元化的服務機制看，需要把握好農業服務外包化與內在化的關系。也就是要處理好市場化服務和非市場化服務的關系。首先，要促進農民合作社的規范發展，支持合作社聯合發展和擴容發展，積極探索建立集生產合作、供銷合作、信用合作“三位一體”的農民合作社的聯合社，拓展合作社農業服務的深度與廣度，增強合作社對小農的帶動性。其次，要通過政府機構的改革和職能的轉換，賦權農業行業組織，增強行業內部化服務功能。此外，要把握政府提供農業公共性服務在公平與效率方面的關系。無論政府的農業公共服務是以直接的方式提供，還是以購買的方式提供，都應體現對服務對象的公平性和普惠性。對于以市場機制運行的政府購買服務，如給予購買補貼的農機外包或市場化服務，補貼方(政府或集體)應對服務價格進行調控，避免被服務方(農民)不能得到服務補貼的益處而產生的不公平現象。同時，也要加強公共服務的效率評估，提高公共服務的效率。為此，一方面要清晰界定農業公共服務品的概念和受益對象，另一方面要建立和完善農業公共服務的運行體系和評價體系，高度重視廣大農民群眾，尤其是小農和貧困農戶，對農業公共服務質量和公平性的反應。從多元化服務的產品(領域)看，總體上服務的產品門類與領域在不斷擴大，但服務的質量還有待提高，其原因主要還是服務體制與機制及政策的不配套與不完善。數字化信息服務在鄉村治理、居民消費方面已獲得較快推廣與應用，但在產業應用方面仍存在普通農民數字素養水平低對數字化賦能服務不很適應的問題。當前農業服務產品(領域)主要的問題是農民或合作社有需求的服務產品，如保險、抵押、信貸等金融服務，并沒有形成完善的體系。尤其從合作社對農民的服務品種門類看，農村的合作金融服務至今沒能在農民合作組織系統內開展，而其他金融機構的相關業務又很難滿足廣大農民的要求，以致廣大農民長期以來所面臨的抵押難、信貸難、融資難等問題始終沒能得到有效解決，極大削弱了農民市場主體的地位和現代農業發展的動力，亟需引起高度重視。

（五）建立“三治合一”治理體系

在鄉村振興戰略20字方針中，“治理有效”是重要組成。具體而言，就是要通過鄉村自治、法治、德治的“三治合一”，實現“治理有效”的善治鄉村和鄉村治理現代化。首先有必要闡明“自治、法治、德治”的內涵與內在關系。任何治理體系都具備不同維度的觀察視角，“自治、法治、德治”體現的是與治理密切相關的兩個重要維度，一是治理方式的維度，二是治理制度的維度。“自治、法治、德治”中的“自治”是與“他治”相對應的治理方式，這是治理體系中兩種最基本的治理方式。從治理主體和客體(治理對象)在治理體系的關系看，如果兩者同為一個主體，治理就處在“自治”偏向的狀態，反之，則處于“他治”偏向的狀態。“自治”是治理的內生化，是治理主體被賦權基礎上自主化和自我約束的治理。“他治”是治理的外在化，它通常體現為治理主體對客體(治理對象)的激勵與約束行為的規范，構成治理客體的制度環境與行為準則。“自治”與“他治”也是相對的，從微觀個體的角度看，“他治”具有普遍性和絕對性，而“自治”具有特殊性和相對性，只有被賦權的區域化與組織化的群體，才有可能實現相應的“自治”。“他治”的重要意義在于維系國家機器的運行和經濟社會的秩序，而“自治”的意義在于治理客體自主性、能動性更好的發揮和治理手段更貼切更有效的運用。我國鄉村治理“三治合一”中提及的“自治”，是要發揮鄉村治理中的村民群體自主性，提高其自治能力，但又不排斥“他治”，而是要與“他治”有機結合，達到“治理有效”的目的。

“自治、法治、德治”中的“法治”與“德治”，是治理體系中兩種類型的治理制度，從新制度經濟學的視角看，就是兩種最基本的治理制度安排。一種是正式性制度的安排，“法治”屬于這一范疇。另一種是非正式性制度的安排，“德治”屬于這一范疇。正式性制度是對主體行為具有硬約束，行為主體不遵循它，就有可能付出各種代價的制度或行為規范，例如法律、法規、規章等；而非正式性制度是對主體行為具有軟約束，但人們通常也會遵循的制度或行為規范，例如傳統、習俗、宗教、道德等范疇。正式性的治理制度通常具有立竿見影、成效明顯的特點，但往往存在實施成本(過高的制度實施成本有時會降低制度效率，甚至于使制度流于形式)和制度尋租，以及主體行為改變具有表象性等問題。非正式性治理制度的重要特點是實施成本低，并且主體行為的改變往往出自內心的自覺，但在人際交互信息不對稱、人的行為理性有限，同時機會主義盛行的社會，這一制度也存在難于對所有主體行為都有效的局限性。

基于對鄉村治理體系中“自治、法治、德治”的內涵及其內在關系的闡述，可以得出的結論是：實現“三治合一”的“治理有效”和善治鄉村，關鍵要從國家制度體系特征和鄉村實情出發，充分發揮中國特色的制度優勢，高度重視“他治”與“自治”相協調，“法治”與“德治”相匹配。首先是完善“他治”與“自治”相協調的制度體系。一是完善充分體現黨領導的“他治”制度體系，二是加強鄉村基層組織制度建設，三是支持各種類型村民自組織的發展。缺組織、缺權能的農民，不可能真正成為鄉村治理中具有自主性的“自治”主體。因此，不僅要賦予村民參與村莊事務的知情權、參與權，而且也要支持有利于村民自主的自組織發展，如村民互助、村務監督、村莊社區環境治理和設施管護等村民自組織的發展。其次是重視“法治”與“德治”相匹配的制度安排。也就是要重視鄉村治理中正式性制度與非正式性制度的有效匹配。一要深刻理解“法治”在鄉村治理中的科學內涵及其重要性，二要充分發揮“德治”在鄉村治理中的作用。我國具有悠久的優秀文化歷史傳統，廣闊多元的鄉村是這一傳統的主要傳承地，蘊藏著極其豐富的與“德治”關聯的文化元素，將這些文化元素取其精華、去其糟粕，并且與當代社會倡導的精神文明、生態文明等相匹配、相集成，就會形成適應鄉村“德治”的非正式性制度體系，這樣的“德治”就能與上述所說的“法治”與“自治”相匹配，相互補，相融合，真正形成“三治合一”“治理有效”的鄉村治理結構與制度體系。

（一）深化供給側“三個激活”改革

我國供給側結構性改革是2015年被提出。推進供給側結構性改革是供需結構再平衡的內在要求。我國經濟運行的供需結構長期存在錯配矛盾，而矛盾的主要方面在供給側，農業也不例外。2017年，中央“一號文件”提出了農業供給側結構性改革的總基調，就是改革、穩定、發展相協同，改革是著重“三個激活”，即激活市場、激活主體、激活要素；穩定是確保“三條底線”，即確保糧食安全、農民增收和農村穩定；發展是突出“三大調整”，即調優產品結構，突出“優”字；調好生產方式，突出“綠”字；調順產業體系，突出“新”字。從“三個激活”所涉及的改革看，激活市場的改革至關重要。市場不活，市場就不可能在資源配置中起決定性作用。要激活市場，既要完善產權制度，實現要素市場化配置，又要進行政府職能轉換的改革，清晰有為政府和有效市場的行為邊界。有為政府不等于政府包辦一切。有為政府首先是公共事務的承擔者、責任者，還應該是能充分發揮市場在資源配置中起決定性作用的政府。因此，只有同步推進與市場制度相適應的產權制度改革和政府職能轉換的改革，才能真正形成政府有為、市場有效相互匹配，高效運行的基本經濟制度，才能實現市場在資源配置中起決定性作用，同時政府更好發揮作用的目的。

事實上，只要市場被激活，要素和主體的激活實際上已經內含其中。從這一意義上講，在農業供給側結構性改革的過程中，激活市場除了政府職能轉換改革外，更需要激活要素和主體，因為要素和主體的激活是市場激活的前提。為此，要高度重視要素市場化改革和對市場主體的賦權與培育，以提高農業供給側的要素配置效率和市場主體行為的能力。當前我國農產品市場的供求不協調現象，既與政府的過度干預有關，也與農業生產要素市場化滯后、經營主體行為扭曲有關。主要表現為：政府對農業的強勢參與和干預，致使農業經營主體普遍依附于政府，而不是市場，行為發生嚴重扭曲；農村土地等資源要素的產權制度不完善，致使土地和生態資源的市場交易和市場配置能力不足；農民社會保障和農民財產權利的不完整，致使農業勞動力受制于非市場因素的影響，流動不很充分，并且勞動力要素的價格常常被低估。至于資本要素的市場化，則因農民金融產權的不充分，農村資本在市場上發揮作用的主要是政策性金融，而不是市場性金融或合作金融。因此，必須加快農業生產要素的市場化改革和對市場主體的賦權與培育，重點是深化農村土地產權制度，農民住房制度和社保制度、農村金融制度的改革，同時賦予農民更多財產權利和更完整的要素經營權，使其成為真正的市場主體，進而不斷增強市場對農業經營主體的行為主導性和對農業供給側要素的配置能力與配置效率。

（二）深化“三權分置”產權改革

建立農村集體土地“三權分置”這一中國特色的農村基本經營制度和集體產權制度，是我國改革開放實踐在農村的一大創新。目的是要在堅持農村集體所有制度不變的前提下，既賦予與保障農民更多財產權利，又發展壯大農村集體經濟。賦予與保障農民更多財產權利不僅是要增加農民財產性收入，更重要的是要使農民真正成為市場主體。強調發展壯大農村集體經濟，具有經濟與社會的雙重目的。現實中，我國絕大多數的農村集體經濟都是“經社”合一的組織，不僅有發展農村社區經濟的職能，而且也有管理農村社區社會的職能。換句話說，我國農村集體經濟組織具有承擔鄉村基層治理、保持農村社會穩定等社會管理的職能。因此，發展壯大農村集體經濟是中國特色政治與社會制度的內在要求，既是更好發揮基層政府和社區組織作用的需要，也是在農村追求政府和市場兩種制度優勢能夠相互匹配的需要。

實踐中，我國農村集體經濟產權在“三權分置”制度架構下，還存在需要破解的問題。首先，盡管已經賦予農民(集體成員)長久不變的土地承包經營權、宅基地的資格權，及其房屋的使用權與繼承權、以及集體經濟收益與資源資產的股權等權益，但在現實中，仍然存在農民土地承包權難以有償交易，農民宅基地上的房屋不能買賣和農民擁有的集體股權難以對外交易等約束。這些約束一方面使得農村不少的資源要素和農民主體不能被充分激活，難以深度進入市場，另一方面，也使農民難以成為權益完整的市場主體，如農民在信貸市場上經常因產權不充分，抵押性弱而面臨信貸融資難的問題，進而難以與其他類型經營主體進行平等市場競爭。其次，村集體經濟盡管擁有集體土地、宅基地和其他集體資源的所有權，但是，這些集體所有權似乎基本處于虛置狀態。我國絕大多數的農村集體經濟不僅沒有因為擁有所有權而獲得相應的收益，而且普遍缺乏發展內生動力與活力，大多需要依靠政府的項目支持或轉移支付才能得以正常運行，發展壯大農村集體經濟處在艱難境地。破解這些難題的思路，不是把賦予農民的權利收回，也不是放棄農村集體經濟制度，而是要從系統思維出發，通過深化農村綜合配套改革，進一步探索適應中國特色社會主義制度特點的農村集體所有制的有效實現形式。

首先，要深刻認識我國農民財產權利難以完全進入市場的深層原因。它并不完全與土地公有制和農村集體經濟的重要性有關，而且也與我國農民擁有的諸多權利具有生存權和發展權相粘連、難分割的特點有關。在我國，農村土地不僅具有產業發展、基礎設施、生態安全和糧食安全等方面的功能，而且很大程度上還承擔了農民生存保障的功能。原因在于我國還沒有完全建成城鄉一體和平等的公共保障制度體系，農村居民在教育、醫療、養老等公共保障和公共服務方面的水平，明顯低于城鎮居民的水平，有些甚至還是缺失的。為了彌補這方面的不足，國家采取了一系列措施。然而，這些制度對于農民來說，首先是一種生存保障的制度，具有生存權的屬性，但同時，土地和房屋對農民并不僅僅是種生存權，而且也是一種發展權。這意味著，現行“三權分置”下農民所擁有的土地承包權和宅基地資格權，實際上都內涵了生存權和發展權。生存權類似于基本保障的權利，是一種公共權利，是不宜進入市場交易的權利。在這樣的產權屬性結構下，即使農民在土地上的發展權可以進入市場交易，但在國家公共保障制度還不能完全取代土地對農民生存保障的情況下，允許農民交易宅基地及其房產，或可以交易土地的承包權，都意味著農民的生存權也進入了市場，這顯然有違生存權這一具有公共保障性質的權利不宜市場交易的原則，如果允許交易，那么在國家公共保障制度還沒能完全替代土地對農民的保障功能的情況下，就會隱含著巨大的經濟社會風險。

其次，要既審慎又積極推進農村綜合配套改革。我國農村改革已到了需要綜合配套推進的階段，既要審慎對待，又要積極推進。首先必須盡快建立城鄉一體與平等、可隨權益者流動的公共保障制度與體系。要盡快用國家公共保障制度取代土地對農民的保障功能，實現農民生存權和發展權相分離。這一制度體系的盡快建立，無論對于農民生存權的確保和發展權的充分實現，農村土地、勞動力等生產要素和資源的有效利用和廣大農民成為共富群體，還是對于市場在資源配置中起決定性作用的微觀基礎建立，以人為本城鎮化的實現，乃至農村集體經濟與生態資源的進一步盤活和農村集體經濟的發展壯大，都極為重要。其次，在國家公共保障制度取代土地對農民公共保障功能的基礎上，國家應進一步賦予集體和農民對農村集體土地和資源資產的市場發展權，以進一步做大集體經濟這塊“蛋糕”。同時，在“三權分置”基礎上，穩步推進“股社分離”改革，深化“股份合作”改革，分好集體經濟這塊“蛋糕”，形成農村集體土地、宅基地、建設用地和集體其他資源資產可市場化交易、用途可管控，集體與農民共同擁股、股份合作、可進可退可交易的農村集體經濟制度新模式。此外，農村集體經濟要增強自身發展能力，發揮集體組織平臺功能和社區管理協調優勢，為農民和農民專業合作組織在產業發展中提供合約、信息、治理等方面的服務，實現集體與農民共贏發展基礎上的集體經濟發展壯大。

來源：中國農業經濟