近年來，隨著旅游業成為國民經濟發展的重要產業，各省、各地區都大力發展旅游產業，特別是對于旅游資源豐富，而經濟不發達的廣大農村地區，開展了大量的生態旅游、鄉村旅游、文化旅游、農業旅游、民俗風情旅游等，使得集體土地流轉旅游用地，帶動農村經濟發展。

由于我國農村土地政策特殊性以及旅游業對于資源信賴及環境破壞，將農村土地作為旅游用地用途是否可行，如何發揮土地政策作用，更好地促進農村發展，解決“三農”問題及城鄉二元結構等問題，成為當前迫切需要解決的問題。

旅游用地的含義

旅游用地是一種新的土地利用方式，目前還沒有統一的定義。通常旅游用地指縣級以上人民政府批準公布確定的各級風景名勝區的全部土地,供人們進行旅游活動，具有一定的經濟結構和形態的旅游對象的地域組合。還有一個相近的旅游用地概念為：凡能為旅游者提供游覽、觀賞、知識、樂趣、度假、療養、娛樂、休息、保險、獵奇和考察研究等活動的土地。

從上述兩定義可以看出，旅游用地的實質都是旅游景區內部的土地利用和功能布局，但這都是僅局限于狹義上的概念。

從廣義上來講，旅游業用地不僅是狹義旅游景區土地，還將考慮有潛在旅游功能建設用地，農用地和未利用地等。如果僅將旅游用地從狹義上的觀點，那就嚴重制約著我國旅游業的發展。而且嚴格的旅游用地規則和土地利用總體規則。導致了旅游業用地供需矛盾。

旅游用地現行政策

《物權法》建設用地使用權第一百三十七條“設立建設用地使用權，可以采取出讓或者劃撥等方式。工業、商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應當采取招標、拍賣等公開競價的方式出讓。嚴格限制以劃撥方式設立建設用地使用權。采取劃撥方式的，應當遵守法律、行政法規關于土地用途的規定。”

《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》推進農業產業結構戰略性調整中提到“因地制宜發展特色產業和鄉村旅游業”，以及健全嚴格規范的農村土地管理制度中提到“土地承包經營權的流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。”

《土地管理法》里規定“集體土地轉為建設用地的，要按規定辦理農地轉用和征用手續。因而在農村集體土地開發旅游景點，要改變土地用用途和土地利用方向，有些還需改變土地性質，因而要辦農地轉用和征用手續。

農村旅游業用地開發遇到的難點

1農村土地用途應有新思維，自主提供旅游業用地。

農村土地不僅只是為土地安全和糧食生產的責任，它更需要為發展農村經濟，因為農村土地使用用途的新思維才是解決農村經濟發展的最值得思考的問題。農村土地不應只肩負著做農業生產用地和一般居住建設用地，在新時期，農村土地有發展農村經濟，推動農村產業結構調整和升級的使命。只有當集體農民有自主權利，將自己的土地朝最高最佳使用原則方向去使用。農村集體土地只用作于農民住房建設和農業生產，不能用于旅游業開發建設，這是沒有效益的表現。農村流轉土地的使用權完整性。農村土地流轉只是規模上的流轉，而并不是真正的產業升級或者產業結構調整。

2農村旅游業用地性質是有所突破。

即發展農村旅游業用地可以是集體性質旅游用地和國有土地性質旅游用地。在城市國有土地流轉中，獲取旅游業用地方式有，按照《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用規定》中規定，商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。農村和城市土地的性質是不同，這就為什么當初土地制度要劃分為集體所有和國家所有所考慮的。城市旅游用地都是屬于建設用地，用于旅游開發經營的。而農村旅游用地用于旅游開發經營是為了發展農村經濟、盤活農村土地。農村旅游用地還有生態環境的使命，有保護弱勢群體的功能，對整個“三農”問題來講，農村旅游業用地不應該只是實現經濟利益最大化。

3農村旅游用地開發理念和開發模式要實現創新。

農村旅游業用地要實現經濟效率與國家安全功能的結合。當前農村旅游業用地開發都是一些農業經營性用地，著重強調農村土地生態安全。因而農村旅游業用地開發擺脫現有成見，就得在開發理念上有所突破創新。農村旅游用地的開發要追求的是農村經濟發展和生態資源保護。農村旅游業用地即要實現經營性用地，那就是實現經濟效率最大化，這部分必須要實現土地性質轉變，實現集體土地招、拍、掛，類似于城市旅游業用地開發。農村還有生態土地安全功能，因而要有部分留有集體自己開發，這就是現今的鄉村旅游發展模式，實現國家糧食安全土地生態安全。因而在農村旅游用地出讓的過程中，要考慮的是旅游用地的開發模式。

4農村旅游業用地政策要以民為本，在開發的過程中，實現可持續發展。

一要以農民為本。完善農村旅游業用地用途管制，使農村土地實現產業結構升級。農民對農村土地的思維定勢就是進行農業生產，如何采用新技術、新品種提高產量。二要以投資者為本，只有滿足這兩點，才有旅游用地供給。對于投資者而言，需要看到可持續性的利益回報，對游客來說，要滿足他們的休閑度假等旅游功能，才會有鄉村旅游的需求。有旅游用地的需求和供給才能發展農村旅游業，發展農村旅游經濟。

鄉村旅游土地開發需要解決的問題

鄉村旅游規劃中，同一地區的鄉村體驗性產品和民俗文化的演繹特色不明顯，重復性的規劃建設是值得注意的問題。以下問題是目前鄉村旅游規劃中既難又亟待解決的問題：第一，不改變現有農村土地集體所有制前提下，如何更好解決農村土地流轉問題;第二，如何對農民居住點及各類用地進行合理布局以保持鄉村原真性景觀。

既要保持鄉村的原真性，又要進行鄉村旅游開發。也需要一定量的商業開發。這使得農村土地的利用結構將隨之產生變化。原有的農業用地在功能上更加豐富，不僅是農業生產和農民生活的載體，也是旅游商業服務的重要載體。也就是說，鄉村旅游景區需要一定量的商業用地。但按照法律規定投資者只擁有對土地上附著物的一定時限(即按農民聯產承包經營權的時限)使用權，對土地本身并沒有使用權(土地不能征用)因此，如何解決商業化用地問題在鄉村旅游規劃中顯得尤為重要。

農村土地開發的模式

1、土地置換和土地整理方式：即經發包方同意，這種方式一般是農戶與農戶或經營大戶與農戶間產生。如在鄉村旅游開發中，需要遷移部分農戶的住宅、自留地或承包地，便可采取機動置換方式為農戶重新配置面積相當的耕地、宅基地等。被置換后的農戶土地不僅能滿足農戶生產、生活需要，而且由于根據旅游產業經營需求配置土地，有助于旅游投資商更好地介入，發揮土地商業化作用。同時在保證耕地總面積不變的前提下，實現農民居住環境和配套設施的改善，集中起來的民居可作為聚居村落開展旅游接待，發展餐飲、娛樂和旅游商店等。

2、土地股份合作方式：土地股份合作是指農戶以承包的土地入股為核心。并以在冊村民為配股對象，按村齡或對集體經濟貢獻大小確定配股比例，進行股份合作的新的社區合作經濟組織。其特點是土地集中經營，高效經營，易形成規模化生產，產業化經營，并由于采取現代企業管理方式，具有嚴格的管理制度和科學的管理方法，當今市場經濟條件下，土地有效流轉和規模經營的重要方式。

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