農(nóng)藥作為重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，以及林業(yè)、草原和衛(wèi)生害蟲防控等方面發(fā)揮著重大作用。我國農(nóng)藥行業(yè)歷經(jīng)近70年的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)體系不斷健全，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，在穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與發(fā)展、保障糧食安全等領域發(fā)揮了不可替代的作用。但同時，當前我國農(nóng)藥行業(yè)還面臨著社會對行業(yè)發(fā)展認知存在偏頗、高毒農(nóng)藥禁用難度大等諸多問題。“十四五”時期，有必要客觀、準確、理性地認識農(nóng)藥行業(yè)對于經(jīng)濟社會發(fā)展的作用，深入分析農(nóng)藥行業(yè)、企業(yè)面臨的發(fā)展困境，進行前瞻性行業(yè)布局，科學勾畫行業(yè)發(fā)展路徑。

（一）產(chǎn)業(yè)體系基本形成

我國農(nóng)藥行業(yè)起步于新中國成立初期，經(jīng)過近70年的發(fā)展，經(jīng)歷了從無到有、從弱到強的發(fā)展歷程。目前，我國已逐步形成了包括科研開發(fā)、原藥生產(chǎn)、制劑加工、原材料及中間體配套的完整農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)體系。據(jù)中國農(nóng)藥工業(yè)協(xié)會數(shù)據(jù)，截至2019年底，我國農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)約1800家，農(nóng)藥產(chǎn)量151.6萬噸，占世界農(nóng)藥總產(chǎn)量的半壁江山。其中，規(guī)模以上（年營業(yè)收入在2000萬元以上）企業(yè)719家，主營業(yè)務收入2146.4億元；殺蟲劑、殺菌劑、除草劑等主要農(nóng)藥產(chǎn)品滿足國內(nèi)需求的同時，還出口到188個國家和地區(qū)，出口量占我國農(nóng)藥生產(chǎn)總量的60%；其中有10家農(nóng)藥企業(yè)進入全球20強，綜合實力和國際競爭力有所增強。目前，我國已經(jīng)成為全球農(nóng)藥生產(chǎn)和出口的第一大國。

（二）產(chǎn)品結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化

“十三五”期間，隨著“零增長”戰(zhàn)略的不斷推進，我國農(nóng)藥產(chǎn)品結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化。據(jù)中國農(nóng)藥工業(yè)協(xié)會數(shù)據(jù)，截至目前，在有效狀態(tài)的農(nóng)藥登記產(chǎn)品總數(shù)為41585 個。從農(nóng)藥類別看，殺蟲劑占比42.2%、除草劑占比26.4%、殺菌劑占比26.4%、植物生長調(diào)節(jié)劑占比2.7%。從農(nóng)藥毒性看，高毒劇毒農(nóng)藥占農(nóng)藥登記產(chǎn)品的1%，中毒農(nóng)藥占14.4%，低毒微毒農(nóng)藥占84.6%。從農(nóng)藥劑型看，懸浮劑、可分散油懸浮劑、水分散粒劑等環(huán)保劑型的產(chǎn)品占比由2015年的14.9%提高到2019年的23.8%；乳油、可濕性粉劑等傳統(tǒng)劑型的產(chǎn)品占比由2015年的53.0%下降至2019年的39.4%。

（三）農(nóng)藥功效依然重要

目前，農(nóng)藥在有效防控病蟲災害、保障糧食安全等方面發(fā)揮重要作用。一方面，我國人多地少水缺乏、農(nóng)作物復種指數(shù)高、耕地利用強度大，病蟲草害多發(fā)重發(fā)頻發(fā)。常年發(fā)生有害生物有1600多種，嚴重危害的近100種，需要防治面積70多億畝次，特別是防治蝗蟲、草地貪夜蛾、稻飛虱、小麥赤霉病、馬鈴薯晚疫病等重大遷飛性、流行性病蟲害的手段主要還是依賴農(nóng)藥。現(xiàn)代生物育種包括轉(zhuǎn)基因技術(shù)雖然可以相互協(xié)同，優(yōu)勢互補，也依然不能完全替代農(nóng)藥作用；另一方面，我國農(nóng)藥的發(fā)展對保障糧食安全做出了重要貢獻。按照聯(lián)合國糧農(nóng)組織的測算，不用農(nóng)藥平均每年可造成糧食損失30%—40%。目前，我國糧食生產(chǎn)連續(xù)6年穩(wěn)定在1.3萬億斤以上，農(nóng)藥功不可沒。同時，農(nóng)藥在保障其他農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，以及林業(yè)、草原和衛(wèi)生害蟲防控等方面也發(fā)揮了巨大的作用。

（一）社會對農(nóng)藥行業(yè)的認知偏頗

社會對農(nóng)藥行業(yè)的認知與實際情況存在偏差。一種常見的誤解是將農(nóng)藥歸為有毒化學品，劇毒、農(nóng)殘、污染等成為公眾提到農(nóng)藥時出現(xiàn)頻率極高的關(guān)鍵詞，甚至農(nóng)藥企業(yè)在選擇廠址時會常常遭到附近居民的抵制。但從農(nóng)藥行業(yè)實際發(fā)展情況來看，一些重點骨干農(nóng)藥企業(yè)，無論是技術(shù)實力還是廠區(qū)建設，已經(jīng)完全采用現(xiàn)代化企業(yè)的模式，完全不同于公眾固有印象中的化工廠。產(chǎn)生這一認知偏差的重要原因之一在于農(nóng)藥行業(yè)長期存在形象傳播失衡，造成并強化了社會公眾對農(nóng)藥行業(yè)及企業(yè)的評價較為負面。在綠色發(fā)展成為社會共識的背景下，農(nóng)藥對國民生活的重要保障作用以及農(nóng)藥企業(yè)的社會形象、作用、技術(shù)進步卻一直未能向社會進行及時更新、宣傳、推廣，導致一些民眾對農(nóng)藥行業(yè)的認知依然停留在生產(chǎn)粗放、環(huán)境惡劣的層面。而農(nóng)藥一旦出現(xiàn)問題或事故，便會被迅速放大，在短時間內(nèi)造成對全行業(yè)的沖擊，嚴重影響農(nóng)藥行業(yè)的社會形象和口碑。此外，由于部分農(nóng)戶缺乏科學使用知識，在實際過程中出現(xiàn)農(nóng)藥使用不當?shù)葐栴}，導致農(nóng)殘超標事件偶發(fā)，但有時會被歸結(jié)為農(nóng)藥自身存在問題。

（二）高毒農(nóng)藥禁用難度較大

2019年5月20日，中共中央、國務院出臺《關(guān)于深化改革加強食品安全工作的意見》，明確要求將高毒農(nóng)藥禁用范圍逐步擴大到所有食用農(nóng)產(chǎn)品。但這一政策在具體實踐過程中仍面臨諸多難題。高毒農(nóng)藥替代轉(zhuǎn)產(chǎn)對農(nóng)藥企業(yè)挑戰(zhàn)極大，停止生產(chǎn)高毒農(nóng)藥對企業(yè)經(jīng)營效益影響較大。據(jù)統(tǒng)計，納入禁用的10種高毒農(nóng)藥，涉及農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)334家，原藥及制劑的年銷售額30多億元，利稅5億多元。目前，高毒農(nóng)藥銷售額占比超過50%的企業(yè)有28家，全部生產(chǎn)高毒農(nóng)藥的企業(yè)有10家，禁用高毒農(nóng)藥對這些企業(yè)經(jīng)營效益的影響尤為突出。與此同時，技改轉(zhuǎn)產(chǎn)需要大量資金。根據(jù)相關(guān)部門測算，中等生產(chǎn)規(guī)模高毒農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)改進生產(chǎn)設備和工藝，轉(zhuǎn)產(chǎn)高效低毒農(nóng)藥需要資金1億元以上。這對因停產(chǎn)效益大幅下滑的農(nóng)藥企業(yè)來說是難上加難。此外，當前國內(nèi)高毒農(nóng)藥生產(chǎn)涉及企業(yè)員工1萬余人。一旦禁用后，替代轉(zhuǎn)產(chǎn)受資金、技術(shù)、市場等多種因素影響，高毒農(nóng)藥企業(yè)面臨倒閉破產(chǎn)、工人失業(yè)的風險。

（三）農(nóng)藥企業(yè)得到支持相比差異較大

農(nóng)藥企業(yè)生產(chǎn)所使用的原輔材料均屬于精細化工品，進項稅率為13%，農(nóng)藥作為農(nóng)資生產(chǎn)環(huán)節(jié)的主要產(chǎn)品，受國家“三農(nóng)”扶持政策優(yōu)惠，享受9%的銷項稅率，這就出現(xiàn)了4%的銷項稅差。相較醫(yī)藥17%、獸藥13%等化學原料藥的銷項稅率，農(nóng)藥企業(yè)為當?shù)刎暙I的應繳稅收明顯較低，致使農(nóng)藥企業(yè)在項目審批、企業(yè)發(fā)展規(guī)劃中受到的支持低于醫(yī)藥、獸藥類企業(yè)。雖然國家層面出臺了增值稅留底返還企業(yè)的普惠政策，但由于農(nóng)藥企業(yè)繳稅少、對當?shù)亟?jīng)濟貢獻小，故各地執(zhí)行過程中存在較大差異，企業(yè)發(fā)展希望得到更多扶持。

（四）農(nóng)藥登記管理更加嚴格

新版《農(nóng)藥登記資料要求》對農(nóng)藥登記、管理提出了更為嚴格、詳盡的要求。按照新的農(nóng)藥登記要求規(guī)定，企業(yè)登記費用將會顯著增加。一個老的原藥產(chǎn)品登記需要700—800萬元，制劑產(chǎn)品也得上百萬元。企業(yè)自行創(chuàng)制的產(chǎn)品登記則需要三千萬元以上，且登記周期長，最少需要3—5年。巨額的費用和較長周期，使得企業(yè)負擔過重，拖緩了企業(yè)轉(zhuǎn)型升級進程。

（五）地方政策執(zhí)行效果與預期產(chǎn)生偏差

長期以來，我國農(nóng)藥企業(yè)建廠分布缺乏系統(tǒng)規(guī)劃。新的農(nóng)藥管理職能調(diào)整以后，農(nóng)藥生產(chǎn)許可由各省辦理審批，缺乏全國統(tǒng)一規(guī)劃布局的問題更為嚴峻。例如農(nóng)藥企業(yè)進園區(qū)，由于各地政策寬嚴松緊不一致，導致近半企業(yè)未能進入化工園區(qū)，甚至部分企業(yè)還處于環(huán)保敏感區(qū)域。“化工圍城”、“城圍化工”問題日益顯現(xiàn)。此外，新的環(huán)保政策出臺以后，部分不符合當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展要求的企業(yè)，被迫向中西部遷移。中西部地區(qū)為加快引進這些企業(yè)，出臺諸多利好產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策，加速了企業(yè)搬遷進度，但對于持觀望態(tài)度中的企業(yè)而言，由于搬出地政策未定，其搬遷反而成為擇地再建新廠，既不利于淘汰落后產(chǎn)能，也不利于控制新增企業(yè)數(shù)量、調(diào)控產(chǎn)能過剩和維護市場秩序。

（一）加強規(guī)劃布局，協(xié)調(diào)政策一致性

一是加強國家級、省級層面總體規(guī)劃，協(xié)調(diào)各地區(qū)農(nóng)藥企業(yè)布局，優(yōu)化農(nóng)藥生產(chǎn)空間布局，提升產(chǎn)業(yè)集中度；二是引導建立農(nóng)藥專業(yè)園區(qū)，有序推進農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)進園入?yún)^(qū)，同時避免農(nóng)藥生產(chǎn)向環(huán)境生態(tài)脆弱地區(qū)轉(zhuǎn)移；三是加強關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的政策協(xié)同性，加強政策解讀與落實，充分發(fā)揮政策引導作用；四是協(xié)調(diào)相關(guān)部門系統(tǒng)梳理農(nóng)藥化工企業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移搬遷以及中西部對于搬遷企業(yè)的優(yōu)惠政策，優(yōu)化支持政策。

（二）優(yōu)化農(nóng)藥產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，完善受損企業(yè)補償措施

一是堅定淘汰殺鼠劑以外的10種高毒、劇毒農(nóng)藥，加強農(nóng)藥風險檢測與評估，加快淘汰對人畜健康、生態(tài)環(huán)境風險高的農(nóng)藥；二是加強創(chuàng)新，加大針對高效、低風險、低殘留農(nóng)藥新產(chǎn)品的研發(fā)力度；三是對受淘汰高毒農(nóng)藥影響較大的企業(yè)，針對淘汰高毒農(nóng)藥裝置、技術(shù)改造、人員安置等，進行專項資助、補貼，助力企業(yè)順利渡過轉(zhuǎn)型艱難期。

（三）適當調(diào)整銷項稅率，加強生產(chǎn)經(jīng)營補貼

一是參照其他化學原料藥將國內(nèi)農(nóng)藥產(chǎn)品銷項稅率提高至13%，整體提升農(nóng)藥企業(yè)為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展所做的貢獻；二是對農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)，在技術(shù)創(chuàng)新、清潔生產(chǎn)、裝備升級等方面給予補貼或獎勵，促進供給側(cè)改革，推動行業(yè)向好發(fā)展。

（四）優(yōu)化農(nóng)藥登記流程，縮短登記周期

放寬對高毒農(nóng)藥替代轉(zhuǎn)型產(chǎn)品的登記限制措施，縮減相同農(nóng)藥產(chǎn)品的登記試驗項目，減少重復試驗，減輕企業(yè)負擔，加快企業(yè)轉(zhuǎn)型產(chǎn)品的登記進度，推動新產(chǎn)品快速進入市場。

（五）高度重視行業(yè)、企業(yè)的聲譽管理

一是從行業(yè)主管層面加強全行業(yè)形象建設、宣傳工作。一方面擬定年度宣傳推廣計劃，有序開展對外傳播工作。另一方面，根據(jù)本行業(yè)發(fā)展需求與特征，定期開展專題性的推廣活動。二是鼓勵農(nóng)藥行業(yè)重點企業(yè)、龍頭企業(yè)建立專職企業(yè)聲譽管理、企業(yè)形象宣傳隊伍，及時應對突發(fā)輿情事件，同時系統(tǒng)地、有針對性地開展行業(yè)科普與企業(yè)宣傳，打造良好的企業(yè)形象。

文章來源：《中國發(fā)展觀察》雜志2021年第5期

國研智庫、《中國發(fā)展觀察》雜志社聯(lián)合課題組

課題組成員：江宜航  徐冰  麻鑫鑫  張繼男  劉帥杰