摘 要：隨著農(nóng)業(yè)資源環(huán)境問題的凸顯，綠色發(fā)展成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的主流。基于對(duì)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展關(guān)鍵要素的界定，提出農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的三個(gè)階段：去污，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的清潔化；提質(zhì)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)地綠色化和產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)化；增效，綠色成為農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。近年來，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展取得了一定成就，但也存在政策分散、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)不牢、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度改革進(jìn)展緩慢、行政執(zhí)法“一刀切”等問題。“十四五”時(shí)期，應(yīng)以綠色發(fā)展驅(qū)動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，通過抓落實(shí)提高政策實(shí)效；注重摸清家底，摒棄部分無數(shù)據(jù)支撐的量化目標(biāo)；加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法和行政的督察巡查，對(duì)政策執(zhí)行過失加大問責(zé)力度；不斷深化農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，向綠色生態(tài)方向改革。

黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)成為“五位一體”總體布局的重要組成部分，保護(hù)綠水青山、讓人民吃得放心成為落實(shí)“以人民為中心”發(fā)展理念的目標(biāo)要求，廣闊的農(nóng)村成為綠色發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)。農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)從“增產(chǎn)、增收”雙目標(biāo)向“穩(wěn)產(chǎn)、增收、可持續(xù)”的目標(biāo)轉(zhuǎn)變，綠色發(fā)展成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展方向的主流，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的基本要義。2017年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新體制機(jī)制推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》，將綠色發(fā)展的理念正式植入農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。“十四五”時(shí)期是我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化從“綠色革命”向綠色、高質(zhì)量發(fā)展實(shí)質(zhì)性邁進(jìn)的起步期。同時(shí)，在世界農(nóng)產(chǎn)品需求持續(xù)上升、國際貿(mào)易環(huán)境不確定性增大的背景下，我國越來越需要提高自身農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的可持續(xù)性，這對(duì)于實(shí)現(xiàn)全球范圍的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)意義重大。

一、推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的重大現(xiàn)實(shí)價(jià)值

新中國成立以來，農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)到現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變，基本特征是新品種、機(jī)械裝備、化學(xué)投入品等現(xiàn)代生產(chǎn)要素的廣泛應(yīng)用，結(jié)果是糧食和其他主要農(nóng)產(chǎn)品單產(chǎn)和總量的大幅增加。我國化肥施用量從1952年的7.8萬噸增長到2018年的5653萬噸（最高為2015年的6022.6萬噸）；2018年主要農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化水平超過67%；糧食單產(chǎn)從1949年的1029千克/公頃提高到2018年的5621千克/公頃，增長了446.3%，糧食生產(chǎn)總量連續(xù)5年穩(wěn)定在6500億公斤以上，從8億人吃不飽到滿足14億人的“吃”的需求。

盡管現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的成就斐然，但高產(chǎn)品種和與之相關(guān)的化肥農(nóng)藥大量施用導(dǎo)致的環(huán)境污染也招致了一些批評(píng)，農(nóng)業(yè)面源已成為我國重要的污染源。我國是世界上最大也是最具經(jīng)濟(jì)活力的發(fā)展中國家，2019年我國人均GDP首次超過1萬美元，這既是對(duì)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大貢獻(xiàn)，也使國際社會(huì)對(duì)中國為實(shí)現(xiàn)全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)貢獻(xiàn)力量寄予更多期待。因此，無論從自身發(fā)展需求，還是回應(yīng)國際期待來看，我國推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展都具有重大意義。

一方面，推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域踐行綠色發(fā)展理念的體現(xiàn)。綠色發(fā)展理念是對(duì)馬克思主義生態(tài)發(fā)展觀在新時(shí)代背景下的繼承和發(fā)揚(yáng)，是我國實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的方向和路徑。農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展是農(nóng)業(yè)發(fā)展觀的一場(chǎng)深刻革命，是農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的重大轉(zhuǎn)變，是“兩山”理論在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的運(yùn)用和體現(xiàn)。農(nóng)業(yè)是整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，是最接近“綠色”的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展是整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色發(fā)展的一部分，為落實(shí)綠色發(fā)展新理念提供了基本支撐。與以往專注于強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)功能，以及強(qiáng)調(diào)單一的農(nóng)業(yè)面源污染防治的政策導(dǎo)向相比，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展戰(zhàn)略更多地強(qiáng)調(diào)綜合發(fā)揮農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)、環(huán)境、文化等多種功能，是在觀念上尊重自然規(guī)律、行動(dòng)上順應(yīng)自然規(guī)律的發(fā)展方式，是從農(nóng)業(yè)投入以及農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通、消費(fèi)等全過程的綠色化。在新的時(shí)代背景下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展已經(jīng)成為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求和核心目標(biāo)。

另一方面，中國推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，也將為世界農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展貢獻(xiàn)中國方案。國際上，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展以不同的形式出現(xiàn)，例如歐盟倡導(dǎo)的“多功能農(nóng)業(yè)”強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)除了傳統(tǒng)的生產(chǎn)功能外，還具有社會(huì)功能和保護(hù)環(huán)境功能。法國、荷蘭等國以多功能農(nóng)業(yè)為導(dǎo)向修改了其原有的農(nóng)業(yè)支持政策。美國于20世紀(jì)80年代初提出了“可持續(xù)農(nóng)業(yè)”，不僅強(qiáng)調(diào)通過生態(tài)循環(huán)，盡可能減少化工產(chǎn)品如化肥、農(nóng)藥、添加劑等的使用，節(jié)約資源、降低成本，而且強(qiáng)調(diào)遵循農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)3R原則（減量化、再利用、再循環(huán)），對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和系統(tǒng)開發(fā)利用，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，增加農(nóng)民收益。日本于20世紀(jì)90年代初制定了“環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)”的農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，主張發(fā)揮農(nóng)業(yè)特有的物質(zhì)循環(huán)機(jī)能，注重與生產(chǎn)效率的協(xié)調(diào)，減輕由于使用化學(xué)肥料和農(nóng)藥而造成的環(huán)境負(fù)荷。韓國的“親環(huán)境農(nóng)業(yè)”以農(nóng)業(yè)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展為理念，提出兩大基本目標(biāo)：一是通過確立適宜于區(qū)域條件、農(nóng)民經(jīng)營規(guī)模、農(nóng)作物特點(diǎn)的親環(huán)境農(nóng)業(yè)體系，提高農(nóng)民收入，保障農(nóng)產(chǎn)品安全；二是通過確立農(nóng)產(chǎn)、畜產(chǎn)、林產(chǎn)相聯(lián)系的自然循環(huán)農(nóng)業(yè)體系，保護(hù)農(nóng)業(yè)環(huán)境，增進(jìn)農(nóng)業(yè)的多元性公益職能。

世界人口數(shù)量在21世紀(jì)還將持續(xù)增長，加上國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易環(huán)境的不確定性，中國將越來越需要提高自身的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。在此背景下，保護(hù)和提升耕地地力，避免過度消耗資源環(huán)境，實(shí)施糧食產(chǎn)業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)，對(duì)于全球范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs）意義重大。因此，中國在新時(shí)代背景和新的國際環(huán)境下提出的農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展道路，可以為其他發(fā)展中國家貢獻(xiàn)中國經(jīng)驗(yàn)，為世界農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供中國方案。

二、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的內(nèi)涵和躍遷路徑

2017年《關(guān)于創(chuàng)新體制機(jī)制推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》出臺(tái)后，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展相關(guān)文獻(xiàn)增多。就對(duì)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展內(nèi)涵的闡釋而言，相關(guān)文獻(xiàn)大致可以歸納為兩類：一類是基于政策文本對(duì)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展概念和內(nèi)涵進(jìn)行解讀。農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展是農(nóng)業(yè)發(fā)展方式從過去的高投入、高消耗向資源節(jié)約、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，核心要義是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益和生態(tài)效益，即實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約、環(huán)境友好、生態(tài)保育、質(zhì)量高效，突出強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)產(chǎn)地環(huán)境、生產(chǎn)過程和農(nóng)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)綠色化，也包含制度和體制機(jī)制的綠色化。另一類是將農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展與相近概念對(duì)比或關(guān)聯(lián)。有的將其作為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的途徑，或農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的替代；有的將其與具體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式（如有機(jī)農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)等）相關(guān)聯(lián)。

這些文獻(xiàn)一方面將農(nóng)業(yè)研究的鏈條向前延伸到產(chǎn)地保護(hù)、向后拓展到綠色供給甚至綠色消費(fèi)；另一方面突破了過去主要強(qiáng)調(diào)技術(shù)或微觀層面種養(yǎng)模式的重要性，將體制機(jī)制創(chuàng)新列為農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的核心要素之一。但總體缺陷是過于強(qiáng)調(diào)保護(hù)而忽視發(fā)展，這使得農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展與農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)界限不清。量化研究較多將資源環(huán)境納入投入要素，或?qū)⒂捎诨瘜W(xué)投入導(dǎo)致的污染作為非合意產(chǎn)出，進(jìn)而計(jì)算農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)率，由于加入了環(huán)境考慮，被稱之為綠色生產(chǎn)率或綠色全要素生產(chǎn)率。但仍未跳出將“綠色”作為一種消耗性投入，或者“不綠色”作為一種“非合意”產(chǎn)出的思維，未能反映農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展更加強(qiáng)調(diào)“綠色作為發(fā)展的動(dòng)力”這一特征，也缺乏對(duì)量化評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)及方法的指引。

綠色發(fā)展歸根結(jié)底是一種發(fā)展方式。現(xiàn)代社會(huì)任何形式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式都會(huì)聲稱注重環(huán)境保護(hù)，但綠色發(fā)展更加強(qiáng)調(diào)綠色作為發(fā)展的一種驅(qū)動(dòng)力，而不是發(fā)展中要“兼顧”的問題，這是與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本區(qū)別。世界銀行和國務(wù)院發(fā)展研究中心將綠色發(fā)展定義為“一種經(jīng)濟(jì)增長與資源消耗、碳排放、環(huán)境損害脫鉤的發(fā)展方式，這種發(fā)展方式可以通過創(chuàng)建新的綠色產(chǎn)品市場(chǎng)、技術(shù)、投資以及消費(fèi)和保護(hù)行為的變化促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長”。從該定義出發(fā)，本文認(rèn)為農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展有三個(gè)關(guān)鍵要素：一是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長與碳排放和環(huán)境退化脫鉤；二是綠色投入品、綠色技術(shù)、綠色投資和消費(fèi)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長；三是綠色與經(jīng)濟(jì)增長形成相互強(qiáng)化的良性循環(huán)，良好的環(huán)境、優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品、休閑旅游收入成為經(jīng)濟(jì)增長的源泉。這三個(gè)方面實(shí)際上也反映了農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展從低階向高階發(fā)展的動(dòng)態(tài)演進(jìn)路徑。首先是去污，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的清潔化。通過使用綠色生產(chǎn)技術(shù)和物資，減少化學(xué)品投入，節(jié)約高效地利用自然資源，資源化利用農(nóng)業(yè)廢棄物，最大限度地減少資源消耗，避免農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的環(huán)境污染，實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)不增污、增產(chǎn)不增碳。其次是提質(zhì)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)地綠色化和產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)化。污染排放與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)脫鉤，突破量變的拐點(diǎn)后產(chǎn)生質(zhì)變，水質(zhì)、土壤、空氣等產(chǎn)地環(huán)境要素質(zhì)量明顯提高，生態(tài)系統(tǒng)得到改善，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量也隨之大幅提升，通過完善市場(chǎng)、倡導(dǎo)綠色消費(fèi)，綠色、優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品在市場(chǎng)中將得到市場(chǎng)溢價(jià)。最后是增效，綠色成為驅(qū)動(dòng)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。隨著生態(tài)環(huán)境的持續(xù)改善以及收入水平的不斷提高，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的多功能性逐步凸顯，成為滿足人們對(duì)美好生活向往的重要載體，優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品、優(yōu)美的鄉(xiāng)村環(huán)境通過完善的產(chǎn)品和服務(wù)市場(chǎng)獲得溢價(jià)，綠色和發(fā)展形成良性互動(dòng)，達(dá)到綠色發(fā)展的高階形態(tài)，也就是高質(zhì)量發(fā)展。

三、近年來我國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的主要成效

近年來，中央對(duì)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的關(guān)注度不斷升級(jí)，關(guān)于農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的綱領(lǐng)性文件、專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃密集出臺(tái)，新頒布或修訂的環(huán)境保護(hù)綜合法和單行法中對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)內(nèi)容的規(guī)定更加全面、具體，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的頂層機(jī)制初步構(gòu)建。在強(qiáng)有力的政策推動(dòng)下，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展成效顯著。

（一）頂層設(shè)計(jì)的“四梁八柱”基本建立

“十三五”以來，中共中央、國務(wù)院陸續(xù)出臺(tái)了一系列關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)與農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的指導(dǎo)性文件，大力推動(dòng)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展體制機(jī)制的完善。從農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展法律體系建設(shè)來看，2014年以前，農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)工作在法律上存在多項(xiàng)空白，重金屬污染防治、氨排放控制等內(nèi)容鮮有涉及。2014年以后，隨著一系列環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的陸續(xù)修訂和頒布，農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)工作得到加強(qiáng)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)相關(guān)規(guī)定逐步實(shí)現(xiàn)全方位和立體化。

1.農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展成為黨和國家重要政治話語

2015年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)作出全面部署，要求協(xié)同推進(jìn)“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化”。同年9月，中共中央政治局審議通過了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出要建立綠色生態(tài)導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，完善農(nóng)業(yè)廢棄物綜合利用制度，培育農(nóng)業(yè)面源污染治理市場(chǎng)主體，強(qiáng)化縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的環(huán)境保護(hù)職責(zé)，加強(qiáng)防治農(nóng)村污染的財(cái)政涉農(nóng)資金投入。在此背景下，2016年11月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十九次會(huì)議審議通過了《建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度改革方案》。該項(xiàng)改革的目標(biāo)是到2020年基本建成以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系和激勵(lì)約束機(jī)制，提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的精準(zhǔn)性、指向性和實(shí)效性。

2016年中央“一號(hào)文件”明確提出“加強(qiáng)資源保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展”，這是“農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展”作為專有名詞首次出現(xiàn)在官方文件中。2017年4月，原農(nóng)業(yè)部印發(fā)《關(guān)于實(shí)施農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展五大行動(dòng)的通知》，將綠色發(fā)展理念轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)。2017年9月印發(fā)的《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于創(chuàng)新體制機(jī)制推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》正式確立了“農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展”在國家政治話語中的地位。

2.農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作全面納入法治軌道

2014年《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》生效，該條例的出臺(tái)填補(bǔ)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治領(lǐng)域無專門性法規(guī)的空白，標(biāo)志著占農(nóng)業(yè)面源污染半壁江山的畜禽污染物的防治從此有法可依。2015年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)地方人民政府在農(nóng)業(yè)環(huán)保的技術(shù)推廣、財(cái)政支持、生產(chǎn)指導(dǎo)等方面的職責(zé)均作了具體要求。在環(huán)境保護(hù)內(nèi)容方面，由原來僅提及“種植業(yè)投入品、水土流失和污染問題”擴(kuò)展到“重金屬污染防治、農(nóng)業(yè)廢棄物處理處置、畜禽污染防治”等各要素，全面覆蓋農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)工作。2016年修訂的《水法》中提出各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)推行節(jié)水灌溉方式、技術(shù)和工程，提高農(nóng)業(yè)用水效率。2016年頒布的《農(nóng)田水利條例》則就農(nóng)業(yè)用水規(guī)劃、灌溉水價(jià)的制定、節(jié)水灌溉措施等方面作了具體規(guī)定，同時(shí)指出要加強(qiáng)農(nóng)田灌溉用水的水質(zhì)監(jiān)測(cè)。2017年《水污染防治法》修訂，新法在以往規(guī)模化畜禽污染防治基礎(chǔ)上，增加了對(duì)散養(yǎng)密集區(qū)污染防治的相關(guān)規(guī)定，新法規(guī)定工業(yè)廢水不得作為農(nóng)田灌溉用水。2017年修訂的《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》首次將農(nóng)藥減量納入各級(jí)人民政府的職責(zé)。新條例更加強(qiáng)調(diào)農(nóng)藥生產(chǎn)、使用中對(duì)環(huán)境的保護(hù)，增加了“嚴(yán)禁在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)使用農(nóng)藥，嚴(yán)禁使用農(nóng)藥毒魚、蝦、鳥、獸等規(guī)定”。新條例明晰了各級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門作為農(nóng)藥監(jiān)督管理單位的法律責(zé)任，對(duì)農(nóng)藥的生產(chǎn)、經(jīng)營、登記和使用主體的法律責(zé)任均予以明確。2018年《大氣污染防治法》修訂，新法涉及秸稈綜合利用、秸稈焚燒、氨、揮發(fā)性有機(jī)物、畜禽養(yǎng)殖惡臭氣體排放等多方面內(nèi)容，對(duì)地方各級(jí)人民政府、農(nóng)業(yè)行政管理部門、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者、畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)在農(nóng)業(yè)大氣污染防治方面的權(quán)責(zé)進(jìn)行了明確規(guī)定。2019年《土壤污染防治法》開始實(shí)施，該法提出要建立農(nóng)用地普查制度、監(jiān)測(cè)制度、農(nóng)用地分類管理制度以及污染修復(fù)基金制度，從污染狀況調(diào)查和監(jiān)測(cè)、安全利用方案制定、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管控、污染修復(fù)等環(huán)節(jié)對(duì)農(nóng)用地污染實(shí)施全過程管控。

（二）“十三五”主要目標(biāo)有望實(shí)現(xiàn)

經(jīng)過幾年的推動(dòng)，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展理念已經(jīng)深入人心，且取得初步成效，對(duì)照有關(guān)政策提出的“十三五”目標(biāo)，各指標(biāo)已經(jīng)接近或達(dá)到既定目標(biāo)，具體表現(xiàn)在：農(nóng)業(yè)水資源利用效率穩(wěn)步提升；主要化學(xué)投入品零增長提前實(shí)現(xiàn)；農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用水平穩(wěn)步提升；農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展綜合樣板初具規(guī)模等。

一是農(nóng)業(yè)總用水量呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，水資源利用效率總體提高。按照《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2015—2030年）》，到2020年全國農(nóng)業(yè)用水量保持在3720億立方米，農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)將達(dá)到0.55。2018年農(nóng)業(yè)用水量為3693億立方米，農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)為0.554，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

二是化肥、農(nóng)藥利用率提高，投入量實(shí)現(xiàn)雙下降。按照《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2015—2030年）》，到2020年，化肥利用率和農(nóng)藥利用率均達(dá)到40%。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公布的數(shù)據(jù)，2019年我國水稻、玉米、小麥三大糧食作物化肥利用率和農(nóng)藥利用率分別為39.2%和39.8%，已經(jīng)非常接近40%的目標(biāo)。化肥和農(nóng)藥投入量已經(jīng)分別實(shí)現(xiàn)連續(xù)三年和四年下降，提前實(shí)現(xiàn)零增長。

三是廢棄物資源化利用率不斷提高。多項(xiàng)文件均提出：到2020年，農(nóng)膜回收率要達(dá)到80%，農(nóng)作物秸稈綜合利用率達(dá)到85%以上，全國畜禽糞污綜合利用率達(dá)到75%以上，規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)糞污處理設(shè)施裝備配套率達(dá)到95%以上。2018年，農(nóng)膜回收率達(dá)到69%，秸稈綜合利用率為83.63%，全國畜禽糞污綜合利用率達(dá)到70%。

四是農(nóng)產(chǎn)品綠色供給水平逐年提高。根據(jù)原農(nóng)業(yè)部綠色食品辦公室發(fā)布的《全國綠色食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要（2016—2020年）》，到2020年，規(guī)劃綠色食品原料標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)基地面積增加到2億畝。2017年，中國綠色食品原料標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)基地種植面積1.6億畝，近5年年均增長率達(dá)到5%。

五是農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展綜合樣板初具規(guī)模。截至目前，已創(chuàng)建81個(gè)國家農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展先行區(qū)，這些先行區(qū)大都以縣為單元整建制推進(jìn)，也包括少部分以地級(jí)市為單元整市推進(jìn)，還包括浙江、海南兩個(gè)整省推進(jìn)的先行區(qū)。另外，還有一大批區(qū)域生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目示范區(qū)、田園綜合體、國家農(nóng)業(yè)公園等，這些也起到了良好的示范帶動(dòng)作用。總體而言，根據(jù)魏琦、張斌、金書秦的評(píng)價(jià)，自2012年以來全國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展水平不斷提高，并且初步形成了農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展“東看浙江，西看四川”的格局。

四、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展存在的主要問題

（一）政策“重出臺(tái)、輕落實(shí)”仍然存在

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2014年以來，僅與畜禽糞污處置及資源化利用相關(guān)的法律法規(guī)、政策文件就有22個(gè)（見表1，下頁）。有多項(xiàng)政策均涉及養(yǎng)殖廢棄物綜合利用目標(biāo)，但覆蓋范圍和目標(biāo)界定均不一致，在執(zhí)行中易給地方帶來困擾。同時(shí)，盡管政策數(shù)量較多，但一些激勵(lì)政策遲遲得不到落實(shí)。例如，有機(jī)肥生產(chǎn)可以享受稅收、運(yùn)輸、補(bǔ)貼方面的優(yōu)惠，以及沼氣發(fā)電享受上網(wǎng)電價(jià)等優(yōu)惠政策，至今仍未見全國范圍的政策落實(shí)細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)。

又如農(nóng)藥包裝回收也由于前后政策不一致，其管理辦法三次公開征求意見，前兩次均無果而終。最初，原環(huán)境保護(hù)部依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》等起草了征求意見稿，并于2015年4月在其官網(wǎng)向有關(guān)部門和公眾征求意見。2016年國務(wù)院印發(fā)《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，明確要求在2017年底前由國務(wù)院法制辦和原環(huán)境保護(hù)部牽頭，出臺(tái)農(nóng)藥包裝廢棄物回收處理部門規(guī)章，2017年6月開始生效的新《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》要求環(huán)境保護(hù)主管部門會(huì)同農(nóng)業(yè)主管部門、財(cái)政部門等制定。2017年12月，原環(huán)境保護(hù)部會(huì)同原農(nóng)業(yè)部又發(fā)布了一個(gè)版本的征求意見稿。2019年開始施行的《土壤污染防治法》要求國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門會(huì)同生態(tài)環(huán)境等主管部門制定具體辦法。2019年9月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部牽頭再次向公眾征求意見。

政策表述前后不一致會(huì)導(dǎo)致部門之間推諉，政策不落實(shí)也會(huì)損害政策的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。如果各部門把出臺(tái)文件本身作為任務(wù)完成，而不是立足于解決實(shí)際問題，必然導(dǎo)致文件套文件、文件抄文件的形式主義，不僅會(huì)將大量人力物力浪費(fèi)在起草文件的過程中，而且會(huì)影響到基層執(zhí)行政策的效果和效率。

（二）數(shù)據(jù)基礎(chǔ)薄弱

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是宏觀決策的重要基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域點(diǎn)多面廣，監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)難度大，加上農(nóng)業(yè)資源環(huán)境等問題近年來才實(shí)質(zhì)性地受到關(guān)注，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)較為薄弱。

我國秸稈綜合利用率目標(biāo)是2020年達(dá)到85%，但秸稈的利用量、產(chǎn)生量都是粗略的估算數(shù)據(jù)，綜合利用過程又難以核查，在精確量化的政策目標(biāo)倒逼下就難免滋生數(shù)據(jù)造假。數(shù)據(jù)水分的原因可能出于考核壓力，也可能出于不同部門之間對(duì)于估算方法的不同理解。

此外，畜禽糞便數(shù)據(jù)也不準(zhǔn)確。在官方文件對(duì)2020年目標(biāo)表述中既有“全國畜禽糞污綜合利用率達(dá)到75%以上”，也有“養(yǎng)殖廢棄物綜合利用率達(dá)到75%”。從科學(xué)的角度來看，在75%這樣一個(gè)精確的量化目標(biāo)下，至少有兩方面的基礎(chǔ)信息是不清楚的：第一，75%的對(duì)象是什么？目前尚未有權(quán)威的定義界定糞便、糞污、養(yǎng)殖廢棄物等概念的關(guān)系。第二，75%的基數(shù)是多少？官方使用較多的是以2015年原農(nóng)業(yè)部副部長于康震的講話中提到的“全國每年產(chǎn)生38億噸畜禽糞污”作為基數(shù)，但當(dāng)時(shí)統(tǒng)計(jì)的準(zhǔn)確度并不清楚，且數(shù)據(jù)未再隨著養(yǎng)殖量、養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)、養(yǎng)殖模式的變化而更新。再者，關(guān)于資源化利用方式的認(rèn)定，不同部門之間一度還存在較大分歧。

在廢棄物產(chǎn)生量、利用量都不準(zhǔn)確的情況下，追求一個(gè)高度精確的利用率目標(biāo)，本身并不符合科學(xué)原則，也必然會(huì)帶來“數(shù)字”上的達(dá)標(biāo)。

（三）農(nóng)業(yè)綠色補(bǔ)貼改革仍需加快

我國于2004年全面取消農(nóng)業(yè)稅，并于2006年開始全面推行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，向農(nóng)民直接發(fā)放四項(xiàng)補(bǔ)貼（種糧直補(bǔ)、農(nóng)資綜合直補(bǔ)、農(nóng)作物良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼）。四項(xiàng)補(bǔ)貼中占比最高的是農(nóng)資綜合直補(bǔ)，2014年農(nóng)資綜合直補(bǔ)資金為1078億元，占四項(xiàng)補(bǔ)貼總額的63.8%。2015年，財(cái)政部、原農(nóng)業(yè)部印發(fā)《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼政策的指導(dǎo)意見》，將過去的農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼，其中大部分為耕地地力補(bǔ)貼，還有少部分用于支持適度規(guī)模經(jīng)營。2016年該項(xiàng)改革在全國全面推開。2016年農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼資金為1442.4億元，其中耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼1204.85億元，支持適度規(guī)模經(jīng)營237.57億元。2017年又進(jìn)一步將原有的農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣與服務(wù)補(bǔ)助資金與農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼資金歸并為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金。此外，測(cè)土配方、草原生態(tài)保護(hù)、地下水超采綜合治理等直接用于農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的資金超過200億元。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革后，我國在分類名錄上與農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展相關(guān)的資金投入已經(jīng)達(dá)到1500億元的規(guī)模。雖然大部分金額的補(bǔ)貼名稱調(diào)整為“耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼”，但實(shí)質(zhì)上在補(bǔ)貼的發(fā)放方式、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)等方面仍然主要延續(xù)過去的模式，與耕地地力保護(hù)并無直接關(guān)系。與此同時(shí)，我國還缺乏對(duì)于一些真正能起到調(diào)節(jié)農(nóng)戶生產(chǎn)行為、促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的技術(shù)補(bǔ)貼。未來利用這些財(cái)政資金將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程引向綠色化的潛力巨大。

（四）行政執(zhí)法“一刀切”時(shí)有發(fā)生

按照《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》和《水污染行動(dòng)計(jì)劃》的要求，2017年以前各地紛紛出臺(tái)了禁養(yǎng)區(qū)劃定方案，禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)禁止規(guī)模養(yǎng)殖。但國家層面對(duì)于“規(guī)模養(yǎng)殖”沒有統(tǒng)一規(guī)定，而是將權(quán)力交于地方政府。有些地方界定比較寬，例如廣西將規(guī)模界定為生豬年出欄≥500頭；有的地方則比較嚴(yán)格，如南京規(guī)定年出欄生豬50頭就屬于“規(guī)模”的范圍；有的地方甚至把禁養(yǎng)區(qū)變成“無畜區(qū)”。2014年全國生豬出欄達(dá)到74 952萬頭的峰值，此后開始下降，至2018年出欄量為69 382萬頭，減少了5570萬頭，降幅為7.43%。據(jù)估算，全國有超過80萬平方公里的國土面積被劃為禁養(yǎng)區(qū)。過度禁限養(yǎng)的影響在劃定過程中就開始顯露，如豬肉的有效供給、農(nóng)戶轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)及其生計(jì)問題等。2018年8月，非洲豬瘟爆發(fā)，導(dǎo)致豬肉供給形勢(shì)日趨嚴(yán)峻。為穩(wěn)定生豬生產(chǎn)，國務(wù)院辦公廳于2019年9月印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)定生豬生產(chǎn)促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)的意見》，要求“各地區(qū)要深入開展自查，對(duì)超越法律法規(guī)規(guī)定范圍劃定的禁養(yǎng)區(qū)立即進(jìn)行調(diào)整”。文件出臺(tái)后，各地各部門也紛紛出臺(tái)資金、貸款、保險(xiǎn)等相關(guān)扶持政策，大力鼓勵(lì)養(yǎng)豬，此時(shí)要謹(jǐn)慎避免從“一刀切”轉(zhuǎn)向“一哄而上”。還有一些地區(qū)為了治理面源污染，對(duì)種植行為采取強(qiáng)力禁止的方式，這些實(shí)際上都是打著環(huán)保的旗號(hào)擠壓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村問題具有復(fù)雜性和長期性的特征，不僅關(guān)系到農(nóng)民的生產(chǎn)生活大計(jì)，而且關(guān)系到全國人民的生活保障和社會(huì)的穩(wěn)定，需要審慎對(duì)待。行政執(zhí)法“一刀切”不僅會(huì)增加政策實(shí)施和后期調(diào)整的成本，而且會(huì)影響政府形象、損害人民利益。因此，對(duì)于環(huán)境污染問題，務(wù)必要堅(jiān)持疏堵結(jié)合，不能簡(jiǎn)單地以禁代治。

五、“十四五”時(shí)期以綠色驅(qū)動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的政策取向

我國的農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作將進(jìn)入鄉(xiāng)村全面振興階段。“十四五”規(guī)劃是將綠色發(fā)展從理念轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)性行動(dòng)的第一個(gè)五年規(guī)劃，要著力從四個(gè)方面起好步、開好局。

第一，少出新政策，注重抓落實(shí)。針對(duì)仍然存在的重出臺(tái)、輕落實(shí)現(xiàn)象，可從如下方面著手：一是精簡(jiǎn)政策數(shù)量。低水平、重復(fù)性的轉(zhuǎn)發(fā)會(huì)耗費(fèi)大量行政資源，也給基層政府和部門帶來“學(xué)習(xí)”和“落實(shí)”負(fù)擔(dān)。建議借鑒學(xué)術(shù)論文的查重機(jī)制，在政策出臺(tái)前端引入查重程序，重復(fù)率過高的政策文件不予印發(fā)，對(duì)無實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的部門、地方文件，在國務(wù)院相關(guān)平臺(tái)上予以通報(bào)。二是避免政出多門，杜絕部門打架。建議推行政策一本通制度，借鑒地方“最多跑一次”的經(jīng)驗(yàn)，同一項(xiàng)工作如確需要由不同部門分別出臺(tái)政策文件，應(yīng)由牽頭部門負(fù)責(zé)進(jìn)行政策的一致性核查，并將該項(xiàng)工作的所有相關(guān)政策匯總成冊(cè)，作為各地各部門執(zhí)行政策、國務(wù)院督查落實(shí)的依據(jù)。三是全面落實(shí)已有政策明文規(guī)定的各類措施，如沼氣發(fā)電上網(wǎng)補(bǔ)貼、秸稈還田補(bǔ)助等。

第二，加強(qiáng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的獲取，科學(xué)制定務(wù)實(shí)、可監(jiān)控的農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展目標(biāo)。針對(duì)當(dāng)前一些家底不清，或者數(shù)據(jù)可能有較大水分的工作領(lǐng)域，不應(yīng)在末端追求過于精準(zhǔn)的量化目標(biāo)。廢棄物資源化利用是農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展非常核心的內(nèi)容，但數(shù)據(jù)基礎(chǔ)較為薄弱，建議“十四五”時(shí)期不再提秸稈綜合利用率、畜禽糞污綜合利用率等量化目標(biāo)，改為可監(jiān)控可核查的過程管控。例如秸稈方面的目標(biāo)可定為“敏感時(shí)段無火點(diǎn)”，畜禽糞便方面的目標(biāo)可定為“規(guī)模化設(shè)施配套比例+無露天存放和偷排直排”等。在加強(qiáng)過程管理的同時(shí)，一方面以“不溯及既往”的原則允許地方重新上報(bào)數(shù)據(jù)，將過去目標(biāo)倒逼壓力下的數(shù)據(jù)水分?jǐn)D出；另一方面，加強(qiáng)各環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)的監(jiān)測(cè)和收集，逐步夯實(shí)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

第三，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法和行政的督察巡查，對(duì)政策執(zhí)行過失嚴(yán)厲問責(zé)。對(duì)黨和國家有關(guān)政策不落實(shí)、選擇性落實(shí)、“一刀切”，或在執(zhí)行政策過程中采取簡(jiǎn)單粗暴的方式，不僅會(huì)使政策效果大打折扣，而且會(huì)削弱政府的公信力，造成不良影響。建議近期以貫徹落實(shí)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》為契機(jī)，對(duì)各地各部門執(zhí)行中央有關(guān)“三農(nóng)”政策情況進(jìn)行一次全面檢視，以“農(nóng)民擁護(hù)不擁護(hù)、支持不支持”作為評(píng)判各地各部門是否正確、有效落實(shí)中央決策部署的依據(jù)，對(duì)上述產(chǎn)生嚴(yán)重不良影響和后果的行為主體進(jìn)行問責(zé)。建議在全國人大執(zhí)法檢查、中央環(huán)保督察、國務(wù)院有關(guān)督察檢查等工作中將農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展作為重要督察檢查領(lǐng)域。

第四，不斷深化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度改革。一是推動(dòng)相關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)行為相掛鉤。應(yīng)繼續(xù)深化補(bǔ)貼制度改革，使之名副其實(shí)。在具體措施上，可將補(bǔ)貼的獲得與農(nóng)民的環(huán)境友好行為掛鉤。二是在農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼中，除常規(guī)機(jī)械名錄外，還應(yīng)不斷擴(kuò)展綠色機(jī)械名錄，將綠色防控、糞便資源化利用、秸稈粉碎、農(nóng)膜回收等機(jī)械納入名錄。三是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償方式，統(tǒng)籌工業(yè)和農(nóng)業(yè)污染減排，在中央轉(zhuǎn)移支付中拿出部分資金，用于在部分地區(qū)探索基于流域的排污權(quán)交易的方式。當(dāng)前農(nóng)業(yè)減排的邊際成本遠(yuǎn)低于工業(yè)，例如養(yǎng)殖戶的糞便資源化利用、種植戶減少化肥農(nóng)藥施用，可以基于相關(guān)的核算方法折算成污染物和溫室氣體減排量，通過與流域內(nèi)工業(yè)源進(jìn)行交易的方式獲得收益，這樣既能調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)減排的積極性，又能大幅降低減排的社會(huì)總成本。四是加大對(duì)農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)技術(shù)的補(bǔ)貼力度。農(nóng)業(yè)研發(fā)和推廣資金投入的重點(diǎn)是秸稈還田、糞便資源化利用、生物農(nóng)藥、緩釋肥、水肥一體化等技術(shù)、產(chǎn)品和設(shè)施。

（本文原載于《改革》2020年第2期第30～39頁。此版本略去了注釋、參考文獻(xiàn)）

作者簡(jiǎn)介：金書秦，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心經(jīng)濟(jì)體制研究室主任、副研究員，第四批國家“萬人計(jì)劃”青年拔尖人才；牛坤玉，中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所副研究員；韓冬梅，河北大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授。

引用格式：金書秦，牛坤玉，韓冬梅．農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展路徑及其“十四五”取向[J]．改革，2020（2）：30-39．

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