一是農(nóng)業(yè)建設(shè)用地指標匱乏。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃還缺乏剛性，相關(guān)產(chǎn)業(yè)用地尚未納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)或新市鎮(zhèn)規(guī)劃或郊野單元（村莊）規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)用地具體操作路徑還不明確。在休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展上，受限于全市建設(shè)用地指標總量控制，現(xiàn)有政策中每年5%建設(shè)用地用以支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但很難用于農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，主要原因是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地的直接經(jīng)濟效益低，各區(qū)供地積極性不高，鄉(xiāng)村規(guī)劃引領(lǐng)不夠等。

二是設(shè)施農(nóng)用地供給不足、管理彈性不夠。一方面農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要倉庫、場地及管理用房等；另一方面，栽培模式的創(chuàng)新發(fā)展和智能化設(shè)施裝備的廣泛應(yīng)用也需要硬化部分土地，但設(shè)施農(nóng)用地供給相對不足。以花卉生產(chǎn)為例，上海花卉產(chǎn)業(yè)前途光明，現(xiàn)代化花卉生產(chǎn)需要硬化土地，但現(xiàn)有農(nóng)業(yè)用地政策不準硬化，而設(shè)施農(nóng)用地備案指標有限，嚴重制約了花卉產(chǎn)業(yè)旺盛發(fā)展。

三是高標準生產(chǎn)基地建設(shè)缺乏積極性。土地流轉(zhuǎn)承包后，高標準生產(chǎn)基地建設(shè)的相關(guān)土地政策不穩(wěn)定，相應(yīng)的配套政策和約束機制也不到位，給經(jīng)營者投入與生產(chǎn)帶來風險，導致簽訂長期流轉(zhuǎn)合同的意愿普遍不強，也影響了新增高標準生產(chǎn)基地建設(shè)的投資。

從全市面上來看，對農(nóng)業(yè)環(huán)保工作的理解和對農(nóng)業(yè)污染源的認定，存在嚴重的認知誤區(qū)，已經(jīng)阻礙了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)正常、有序、可持續(xù)發(fā)展。

在養(yǎng)殖業(yè)領(lǐng)域，由于存在認識誤區(qū)，畜禽養(yǎng)殖和水產(chǎn)養(yǎng)殖在環(huán)保治理中常遭“詬病”，往往簡單地將養(yǎng)殖業(yè)作為污染源搞“一刀切”，進行取締、關(guān)停、禁止或限制，在一定程度上導致畜禽養(yǎng)殖業(yè)的加速退養(yǎng)，水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)也是如此。將養(yǎng)殖業(yè)簡單地歸為“污染源”是欠科學的，搞“一刀切”更不可取，合理規(guī)劃養(yǎng)殖業(yè)空間布局，科學利用畜禽糞污制成的有機肥，不但不會造成環(huán)保問題，還可以變廢為寶，成為農(nóng)業(yè)循環(huán)發(fā)展、綠色發(fā)展的重要支撐。養(yǎng)殖業(yè)“受傷”，也影響了種植業(yè)生態(tài)循環(huán)發(fā)展和地力改善。

在種植業(yè)領(lǐng)域，隨著近年來化肥農(nóng)藥使用量逐年減少，從耕地質(zhì)量調(diào)查結(jié)果來看，全市耕地地力穩(wěn)中有升，土壤重金屬污染風險較小。但對標上海綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標來看，耕地質(zhì)量總體狀況仍待改變，綠色防控技術(shù)有待提升，種植戶用地養(yǎng)地意識普遍缺乏，農(nóng)業(yè)面源污染問題不容忽視，仍然過分依賴化學農(nóng)藥和化肥，土壤酸化趨勢明顯、設(shè)施土壤次生鹽漬化較重、耕作層變淺和板結(jié)現(xiàn)象較為突出，持續(xù)推進減肥減藥工作任重道遠。農(nóng)業(yè)環(huán)保問題，根本上需要通過現(xiàn)代技術(shù)的手段來解決，通過科學、合理、到位的約束機制來解決，從促進可持續(xù)發(fā)展角度考慮，簡單采取禁止、退養(yǎng)等做法不可取。

一是農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體“小、散、亂”問題有待突破。目前，全市農(nóng)民專業(yè)合作社空殼化、不規(guī)范的現(xiàn)象比較嚴重，各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體“小、散、亂”現(xiàn)象較為普遍，綜合能力不強，生產(chǎn)主體的組織化、規(guī)模化程度偏低。以特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)為例，從事經(jīng)濟作物生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)企業(yè)、家庭農(nóng)場、合作社、園藝場、種植大戶等生產(chǎn)經(jīng)營主體規(guī)模化種植（經(jīng)濟作物10畝以上，其中果樹為30畝以上）面積為2.67萬畝，散戶種植面積為3.93萬畝，規(guī)模化生產(chǎn)經(jīng)營占比為40.47%。由于分散生產(chǎn)經(jīng)營，產(chǎn)品相對單一、總量較小，生產(chǎn)主體與市場銜接不足等，阻礙著品牌化建設(shè)和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的進程。各類主體間沒有形成強有力的聯(lián)合與合作，難以形成品牌效應(yīng)，導致農(nóng)業(yè)綜合效益較低。

二是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系有待進一步建立健全。近年來，本市在地產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷對接方面作了一些有益嘗試，形成了從“賣稻谷”向“賣大米”轉(zhuǎn)變的成功做法，但全市通過這一方式銷售的大米數(shù)量不多，生產(chǎn)主體的參與度不高；蔬菜田頭交易的比重依然較大，采用訂單農(nóng)業(yè)生產(chǎn)量依然較小。農(nóng)產(chǎn)品附加值仍處在較低水平，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系還存在資源環(huán)境匹配度不高、流通體系效率不高、低端農(nóng)產(chǎn)品過剩和高端優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給不足并存等問題，亟待建立健全覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。

三是項目扶持重點有待進一步聚集。自2016年市級項目管理權(quán)限下放到各區(qū)后，項目扶持重點未聚焦在原已形成的特色產(chǎn)業(yè)上，而分散于茶葉、芝麻、荷花、靈芝等非優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，項目規(guī)模偏小、過度分散、總數(shù)偏多現(xiàn)象至今并無改觀，資金使用“撒胡椒面”現(xiàn)象嚴重，不利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群式發(fā)展，也不利于形成規(guī)模化、集約化、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)發(fā)展之路。

一是產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的創(chuàng)收能力低。以往上海農(nóng)民增收主要靠就業(yè)工資性收入、轉(zhuǎn)移性收入、財產(chǎn)性收入和其他經(jīng)營性收入等，現(xiàn)在已不可持續(xù)。各區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展尚處于初級階段，休閑、旅游、農(nóng)家樂餐飲、民宿等配套設(shè)施不足，農(nóng)民收入仍主要依靠農(nóng)業(yè)初級產(chǎn)品，農(nóng)民增收遭遇瓶頸。以金山區(qū)呂巷水果公園為例，公園每年可吸引游客超100萬人次，但通過發(fā)展旅游業(yè)給當?shù)貛淼脑鍪諛O為有限，相反卻增加了交通、環(huán)境等壓力。

二是仍然缺少促進產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的可落地性政策。作為國際化大都市，上海農(nóng)業(yè)勢必要走融合發(fā)展之路，但推進過程還存在諸多障礙。就民宿發(fā)展而言，目前全市雖然已經(jīng)制定了鄉(xiāng)村民宿發(fā)展指導意見，但尚缺乏全市統(tǒng)一的民宿發(fā)展規(guī)劃和行業(yè)評級標準，導致服務(wù)水平參差不齊，日常監(jiān)管不力。還有相當一部分民宿尚未取得合規(guī)證照，處于“黑戶口”狀態(tài)。另外，在對休閑農(nóng)業(yè)試點項目調(diào)研中，反映比較集中的問題是鄉(xiāng)村建設(shè)項目的審批管理照搬城鎮(zhèn)項目的技術(shù)規(guī)范進行審核和報批，如綠化覆蓋率、停車位面積、消防供水、供電配置、建筑高度、裝配式建筑等，急需制定鄉(xiāng)村建設(shè)導則，明確鄉(xiāng)村建設(shè)項目審批規(guī)范。

目前，各涉農(nóng)區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍然受限于農(nóng)業(yè)從業(yè)人員匱乏、年齡老化，新型職業(yè)農(nóng)民力量不足等問題。農(nóng)業(yè)從業(yè)人員中，50歲以上者占大多數(shù)。以糧食生產(chǎn)功能區(qū)農(nóng)業(yè)從業(yè)人員為例，從事糧食生產(chǎn)的勞動力人數(shù)為53746人，平均年齡為57.69歲，其中平均年齡最高的是崇明，為60.88歲，松江最低，為48.8歲。經(jīng)濟作物生產(chǎn)、蔬菜生產(chǎn)領(lǐng)域老齡化問題更為突出，普遍超過60歲。農(nóng)業(yè)從業(yè)人員結(jié)構(gòu)失衡，新理念、新技術(shù)、新模式推廣運用受限，阻礙了都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展。除水稻生產(chǎn)機械化水平較高外，水果、鮮食玉米等用工量大且相對集中的特色經(jīng)濟作物生產(chǎn)機械化水平偏低、替代不足。這種青黃不接和落后生產(chǎn)力水平的狀況必須引起高度重視。

文章來源：《上海農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的問題及對策建議》

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