顯而易見，近幾年，國家相關(guān)宏觀政策層面的探索在不斷推進之中。2015年11月，原國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、原國家旅游局聯(lián)合出臺《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》，允許和支持利用農(nóng)村集體土地發(fā)展旅游業(yè)，為鄉(xiāng)村旅游用地提供了初步政策保障。2017年7月，國家發(fā)改委等14部門聯(lián)合發(fā)布的《促進鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提質(zhì)升級行動方案(2017年)》也明確提出，落實以長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合方式提供鄉(xiāng)村旅游項目建設(shè)用地等政策。2018年，文化和旅游部等17部門出臺的《關(guān)于促進鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》則是重點突出要加強用地保障，強調(diào)各地應(yīng)將鄉(xiāng)村旅游項目建設(shè)用地納入國土空間規(guī)劃和年度土地利用計劃統(tǒng)籌安排。

整體來看，這些政策基本是立于“外圍”的呼吁，硬核性的內(nèi)容并不多，但是提出了一些解決鄉(xiāng)村旅游用地難題的有價值的思路。在本輪農(nóng)村土地審批放權(quán)將給省級政府更多自主權(quán)，這些思路可以被重新檢視起來，以真正推動鄉(xiāng)村旅游用地難題的破解。

事實上，近些年，一些地方的實踐探索值得重視。比如，浙江湖州探索實施“點狀供地模式”，松陽探索多種組合模式流轉(zhuǎn)土地的創(chuàng)新供應(yīng)方式；甘肅放活宅基地和農(nóng)房使用權(quán)，實行鄉(xiāng)村旅游用地差別化管理；貴州提出開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，將荒地、可用林場和水面等資源發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等多項措施……這些因地制宜探索出的供地模式，各具特色，而且取得了不錯的效果。本輪可以考慮將其中具有普遍意義的實踐較大面積推廣，從實踐模型中抽取歷史經(jīng)驗。

本次《決定》可以視為落實中央經(jīng)濟工作會議所提出的推動高質(zhì)量發(fā)展和深化經(jīng)濟體制改革的具體舉措。

同時，考慮其在新冠肺炎疫情下的出臺背景，我們也認為《決定》對于推動經(jīng)濟社會復(fù)工復(fù)產(chǎn)有著重要意義。用土地增效供給，激活產(chǎn)業(yè)發(fā)展新動能，給疫情勝利后的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式帶來更多的可能性。

疫情后的鄉(xiāng)村旅游，必將在本輪土地放權(quán)改革中，獲得更多的發(fā)展動能和政策紅利，提高社會資本的投資信心，推動一批高質(zhì)量的項目落地和提升。

在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中，“土地”一直是一個關(guān)鍵要素，用地問題也是必須直面的重要問題。除了經(jīng)營戶自身確實存在一些違規(guī)違法經(jīng)營問題，政策層面并沒有跟上并匹配實踐的發(fā)展狀況。當前矛盾突出表現(xiàn)在缺乏合理用地指標的制度設(shè)計進而導(dǎo)致配套不足，很多配套設(shè)施建設(shè)都是打的“擦邊球”，在沒有改變土地性質(zhì)的基礎(chǔ)上建成的，很難滿足鄉(xiāng)村旅游現(xiàn)實發(fā)展需要。

順著《決定》出臺的大勢，需要充分意識到鄉(xiāng)村旅游用地的綜合性、復(fù)雜性、分散性，努力實現(xiàn)宏觀政策與屬地情況實現(xiàn)“靈肉合一”。這對于疫情之后，通過休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游促進消費擴容提質(zhì)，具有重要意義。

文化和旅游部發(fā)布的《全國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展監(jiān)測報告(2019年上半年)》報告顯示，2019年上半年全國鄉(xiāng)村旅游總?cè)舜芜_15.1億次，同比增加10.2%；總收入0.86萬億元，同比增加11.7%。截至2019年6月底，全國鄉(xiāng)村旅游就業(yè)總?cè)藬?shù)886萬人，同比增加7.6%。

目前，休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游已從零星分布向集群分布轉(zhuǎn)變，空間布局從城市郊區(qū)和景區(qū)周邊向更多適宜發(fā)展的區(qū)域拓展。數(shù)據(jù)顯示，2012-2018年我國休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游人數(shù)不斷增加，從2012年的7.2億人次增至2017年的28億人次，年均復(fù)合增長率高達31.2%，增長十分迅速。據(jù)測算，2018年全國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游接待人次超30億，休閑農(nóng)業(yè)成為城市居民休閑、旅游和旅居的重要目的地，成為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的新亮點。

疫情之后，人們旅游需求的心理也會發(fā)生明顯變化。2003年非典疫情結(jié)束后，游客更青睞一日游、周邊游、自駕車游、家庭親子游等旅游方式。一些地方迅速推出了針對性強的農(nóng)業(yè)旅游、自然風(fēng)光游、生態(tài)旅游、郊區(qū)休閑度假游、康養(yǎng)旅游等產(chǎn)品。顯而易見，這些產(chǎn)品與鄉(xiāng)村旅游大體實現(xiàn)了“同構(gòu)”關(guān)系。

疫情結(jié)束后的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，在本輪土地審批放權(quán)的大勢下，值得獲得更多的現(xiàn)實期待。

其實，《決定》的相關(guān)精神，在2019年8月26日最新修訂的《土地管理法》中已有所呈現(xiàn)。《土地管理法》規(guī)定，征收永久基本農(nóng)田、永久基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的、其他土地超過七十公頃的，由國務(wù)院批準。前款規(guī)定以外的土地，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。

而《決定》顯然切口更大，將放權(quán)進一步擴大化，并明確提出，將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批事項，以及永久基本農(nóng)田、永久基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的、其他土地超過七十公頃的土地征收審批事項，國務(wù)院委托部分試點省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。

可見，政策的“蝶變”頻率在加快，口子逐漸在切開。《決定》從審批權(quán)限方面實現(xiàn)的突破，未來幾年會不會再邁開更大的步子，值得觀察。我們認為是完全有這個可能的，特別考慮到新成立的自然資源部在相關(guān)領(lǐng)域的密集動作。

盡管《土地管理法》指出，“建設(shè)用地包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等”，明確將“旅游用地”與其他典型用地進行并列。但是，當前我國土地管理及分類標準中，一級、二級類中都沒有“旅游用地”分類。旅游開發(fā)所涉土地招拍掛時，用途一般是套用一級類“商服用地”中的二級類用地，如：零售商業(yè)、餐飲、旅館以及其他商服用地。

未來，有沒有可能增加一項“旅游用地”地類，如果城市無法實現(xiàn)，可以在農(nóng)村用地范圍內(nèi)試點推行，并在地價上科學(xué)反映鄉(xiāng)村旅游投入產(chǎn)出規(guī)律；或者還可以盡快出臺農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進入旅游市場的細則，從制度或政策安排上把鄉(xiāng)村旅游建設(shè)用地作為一種獨立的農(nóng)村建設(shè)用地類型，重點做好規(guī)劃調(diào)整和控制。這樣，在政策導(dǎo)向上，能夠鼓勵更多社會資本進入鄉(xiāng)村旅游跑道，用產(chǎn)業(yè)邏輯寫實、寫深鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

最后，還需要提醒一點，《決定》特別強調(diào)各省級單位政府要嚴格審查涉及永久基本農(nóng)田等特殊用地的占用，要切實保護耕地，節(jié)約集約用地，盤活存量土地，確保相關(guān)用地審批權(quán)“放得下、接得住、管得好”。從鄉(xiāng)村旅游發(fā)展角度來看，在土地流轉(zhuǎn)過程中，需要很好保護農(nóng)民的土地使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)，確保鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的普惠性，在前進路上需要警惕盲動、躁動，營造良好的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展環(huán)境。

作者：人民文旅智庫理事長兼首席研究員

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