2004年以來，我國取消了農業稅并逐步建立了一套以直接補貼政策為主體、農產品價格支持政策為補充、綜合服務支持政策為支撐的農業支持政策體系，推動了糧食等重要農產品持續豐產豐收，保障了國家糧食安全。但長期以來，我國的農業支持政策以增產為導向，在很大程度上扭曲了市場，導致了農業資源錯配、糧食庫存積壓、資源環境緊張等一系列問題。推進農業支持政策轉型、構建質量效益導向型的農業支持政策，既是推動農業高質量發展的當務之急，又是促進鄉村振興和農業農村現代化的現實需要。

歐美發達國家農業支持保護政策歷史悠久，且在調整農業補貼政策應對經濟社會和農業發展新挑戰方面積累了大量經驗。深入分析歐美農業支持政策轉型的演變歷程和經驗教訓，對于完善我國農業支持政策具有重要的借鑒意義。

（一）歐盟農業支持政策的轉型歷程

歐盟一貫重視對農業的支持和保護，一般采取立法的形式將特定時期農業發展面臨的突出矛盾和問題設定為支持目標，實施針對性策略解決新問題，取得了良好的效果。經過長期探索和多輪改革，歐盟已經形成了兼具目標綜合性和手段綜合性的共同農業政策。

歐盟國家從1962年開始通過以農產品價格機制為核心的“共同農業政策”調控農產品市場。為了降低農產品價格的波動，提高農民生產的積極性、保障農產品穩定供應，歐盟制定了一系列共同價格并設置了相應的管理機構。共同價格的制定和圍繞這些價格的市場干預，是共同農業政策價格干預機制的基本內容和手段。共同農業政策價格機制主要包括目標價格、干預價格（Intervention Price）和門檻價格三類。目標價格是依據某種農產品在歐共體內部供不應求地區的市場價格而定（包含貯藏費和運輸費），幾乎涵蓋所有的農產品，是共同農業政策規定的農產品市場最高價格。

干預價格是農產品在歐盟銷售的價格下限，運行機制十分類似于我國臨時收儲制度。當某類農產品供過于求，出現相對過剩，市場價格低于干預價格時，生產者在市場上出售農產品后可以從歐盟設在各成員國的干預中心領取市場價格與干預價格之間的差價補貼，或者將農產品以干預價格直接賣給干預中心，干預中心收購的谷物可以儲存起來待價格回升后再投入市場，加工處理制成飼料或工業原料。干預價格保證了農業生產者收回生產成本并獲得微利，保護了農民的利益，因而干預價格也叫保證價格或保護價格，一般比目標價格低10%~15%。

門檻價格針對歐盟之外的第三國而設立，其目的是鼓勵消費者優先購買歐盟內部的農產品，如果第三國農產品到岸價格低于門檻價格，就征收這兩種價格之間的進口差價稅，進口農產品的市場價格甚至高于目標價格，因為除門檻價格外，還有貯藏費和運費在內，因而失去了價格競爭優勢，歐盟內部農產品貿易得以保護。一般而言，當市場價格在共同價格限定的范圍內自由波動時，歐盟并不進行干預；一旦超出此范圍，歐盟對農產品市場進行干預使之回歸既定的價格區間。

歐盟國家早期以政府價格干預為主的農業支持政策取得了顯著成效，農民的生產積極性得到了有效調動，農產品產量因而迅速提高，由短缺轉變為盈余。然而，也帶了很大的問題，如加重了歐共體國家的財政負擔、農產品由于價格過高而喪失了競爭力、消費者的食品支出增加過快、農產品貿易環境不斷惡化以及農業生產環境遭受破壞等。共同農業政策的嚴重后果之一是補貼政策導致農民盲目擴大生產，造成產品供大于求，農業預算壓力多年來一直困擾著歐盟。與此同時，以美國為首的主要農產品出口國強烈批評歐盟的共同農業政策扭曲了世界市場的價格，導致與貿易伙伴的嚴重沖突，制約和阻礙了世界貿易自由化的進程。

隨著農產品生產逐漸過剩、農業競爭力下降、生態環境和國際貿易等問題的漸次出現，歐盟對共同農業政策進行了多輪改革，通過逐步削減對農產品的價格支持水平以降低對市場的干預程度，構建以直接補貼為主的農業支持政策以替代價格干預政策的收入支持功能，完成了農產品價格形成機制和農業支持政策的戰略轉型。

1992年麥克薩利改革開啟了共同農業政策的戰略蛻變，歐盟開始削減對農產品的價格支持水平，如將谷類價格降低29%、牛肉價格降低15%等；同時，將直接補貼農民收入列為農業支持政策的核心內容，并加強對中小型農業生產經營者的收入支持。此次改革以掛鉤直接補貼替代農產品價格支持政策，降低了主要農產品的支持價格水平并減少了獲得價格支持農產品的數量，減輕了價格扭曲，農產品庫存水平較大幅度下降，緩和了歐盟與其他國家的貿易沖突， 與此同時掛鉤的直接補貼保障了農民收入不受價格支持政策削減的影響。隨著20世紀90年代末期WTO 農產品貿易談判要求以及美國、凱恩斯集團國家等的壓力逐漸增大，歐盟在《2000年議程》強調對農業政策進行更為徹底和全面的改革，計劃分步驟、分階段地削減對主要農產品的價格支持，如3年內削減谷物和其他重要農作物的支持價格15%等。

2003年共同農業政策改革進一步降低農產品支持價格，進一步向農產品市場化邁進，如2004年谷物干預價下浮5%，黑麥從干預體系中移除等；同時廢除將農業補貼與農產品產量掛鉤的做法，實行與產量和種植面積無關的脫鉤補貼，從而避免WTO黃箱政策“微量支持” 的限制。與此同時，歐盟將支持農村地區發展、農業可持續發展作為共同農業政策改革的重點。一方面增加了農村地區發展支持力度，將削減的價格支持與直接補貼預算轉移至農村發展項目（第二支柱項目）；另一方面引入了交叉遵守機制，將農業補貼資金的獲取與農業環境保護、食品安全和動物福利等掛鉤，以促進農業可持續發展。2013年年底歐盟共同農業政策改革延續了市場導向的改革路徑，對農村經濟、生態環境和成員國區域平衡發展等議題給予了極大的關注，提出了增強農業競爭力、實現自然資源可持續管理以及成員國區域平衡發展等三大長期目標，并制定了針對性的政策措施。

（二）美國農業支持政策的轉型歷程

美國農業的特點是農產品長期生產過剩，且十分依賴國際市場。一旦國際農產品市場上供過于求，美國就會面臨生產過剩危機，同時國際市場價格波動也會對美國農場主收入帶來不利影響。因而， 美國政府農業政策的主要目標是通過各種政策工具應對國內農業生產形勢和國際農產品市場供求變動，以保障農場主利益。農業法案是美國政府實現上述目標的政策工具載體。

早期的農業政策以價格干預作為保障農場主收入的主要手段。20 世紀30年代，資本主義國家經濟大蕭條和全球貿易保護主義的盛行促使美國政府通過了第一部農業法案《農業調整法》，形成了其農業支持政策的雛形。美國政府通過構建農產品儲備調控體系和實施銷售貸款補貼以解決農產品生產過剩和價格不斷下降問題，從而保障農場主收入。20世紀50年代，國際農產品市場供過于求、農產品價格大幅度下降，美國政府開始全面提高價格支持水平，此后不斷調整和擴大農產品補助范圍并于1977年開始全面推行目標價格補貼制度。價格干預政策緩解了農產品過剩危機給農場主收入帶來的損失，保障了農場主的收入。然而，上述干預政策不僅扭曲了農產品市場價格，難以反映農產品的生產成本；而且帶來了過量的農產品儲備，加重了政府的巨額財政負擔。此外，農產品價格維持在最低保護價格水平上，導致農產品進一步過度生產。

1985年的《食物安全法案》的出臺標志著美國開始進入現代市場化導向的農業法案時期，逐步形成以收入補貼為主要手段的政策體系。市場化的改革肇始于20世紀80 年代初期美元升值和國際農產品市場競爭加劇帶來的農場主收入水平下降，以及同時期政府財政難以維持高昂農產品補貼。在綜合兼顧農場主利益和財政預算壓力后， 1985年農業法案削減了價格支持水平；通過鼓勵和補貼土地休耕等手段限制生產的擴張以及補貼流通環節以提升農業競爭力和農產品價格水平；同時開始采用市場手段（即“無追索權貸款”）實施銷售貸款補貼，以解決國家農產品的過量儲備問題。

受20世紀90年代關稅和貿易總協定談判的影響，1990年的《食品與農業貿易保護法案》深化了市場化導向的改革，如與全球農產品市場價格連接，以85%的耕地面積作為政府差價補貼的基礎，其余15% 的耕地面積不再享受政府財政補貼，農民可根據市場狀況自由調整生產結構和規模；逐漸將價差補貼的市場價格由原來的5個月市場平均價格改為12個月市場平均價格。在1995年前后關稅和貿易總協定談判取得重要進展、美國農業國際競爭力增強、全球經濟增長良好的背景下，美國政府制定了有史以來市場化程度最高的農業法案——1996年《聯邦農業促進與改革法案》。該法案強調降低農產品的價格支持水平、逐步采取與產量脫鉤的直接補貼以降低市場干預程度。

然而，隨著21世紀初期的美元貶值、國際農產品生產價格下跌、農場主農業收益下降、聯邦政府預算出現盈余，歐盟、日本等國家的農業補貼水平逐漸提高。2002年的農業法案的目標為農場主“提供可靠的收入安全網”，在繼續實行1985—1996年間的“農產品計劃” 和“環境保護計劃”、強調補貼同產品生產脫鉤的同時，將“直接補貼”、“反周期補貼”同“銷售貸款補貼”一起形成農民收入的安全保護網。2014年的農業法案對農業補貼政策的價格與收入政策、農業保險以及資源環境保護等方面進行了大幅調整，強化了農場收入安全網的建設。

（三）歐美農業支持政策改革的共同特點

首先，市場化改革的導向十分明顯。歐美發達國家農產品價格形成機制的調整與演變，其驅動因素不僅來自國內農業發展需要，而且來自于國際貿易伙伴和國際貿易組織的壓力。盡管在政策發展過程中有所反復，但總的趨勢是朝著市場化程度更高的政策演變。歐盟共同農業政策和美國的農業法案從早期的價格干預政策發展到脫鉤的直接補貼進一步轉變為脫鉤的直接補貼政策，經過了漫長復雜的發展過程。如歐盟和美國均在WTO農業協議框架下，適時調整和優化農業補貼政策，將農業補貼方式逐漸轉向更為符合WTO規則的“綠箱”政策，改革的市場化取向十分明顯；美國對棉花生產者的補貼由“黃箱”政策轉向以農業保險為主的“綠箱”政策，而歐盟更是以實行脫鉤的直接支付政策避免WTO相關規則的約束。

其次，在削減價格支持和市場化改革的過程中，十分注重保護農場主的收益。歐盟以農民收入為轉型支撐點，多元化農民收入是其農業支持政策轉型的關鍵，體現為農民市場收入（價格支持）、直接補貼收入、非農收入和生態保護收入等多元收入源的增設和鞏固，農業環境保護付出與收入增加的兼顧。歐盟以收入、地區發展支持扭轉農民間、行業間、地區間收入懸殊，以農產品就地加工等非農就業、增益性生態服務獎勵來增加收入源， 留住農民的同時實現食品安全、生態環境保護，并按收入流向有針對地支持青年農民以保持職業的繼承。就美國農業支持保護政策而言，從通過單一的價格支持政策逐步向直接補貼、價格支持、農業保險等農民收入安全網體系建設，保障了農場主免于自然災害、市場風險的沖擊。美國在長期的政策演變過程中，逐漸提出并構建了安全而可靠的“收入安全網”，并且工具逐漸趨于多元化和綠色化，如從價格支持到收入支持，再到貸款補貼和保險計劃的支持。

第三，歐美國家農業支持政策轉型過程中政策工具綠色化水平逐漸提高。WTO《農業協定》是規范各成員農業支持與補貼措施的準則。《農業協定》按照農業支持政策工具對市場的扭曲程度將各成員農業支持和補貼措施分為“綠箱” 政策、“黃箱”政策和“藍箱”政策。“綠箱”政策沒有或者僅有微小的扭曲作用、對農業生產影響最小，因而成為WTO《農業協定》的鼓勵方向。從歐美國家農業支持政策的轉型經驗來看，其農業支持政策綠色化水平均逐步提高，政策工具選擇從嚴重扭曲市場的價格支持政策轉向與農業生產掛鉤的直接補貼政策，再從掛鉤的直接補貼政策向脫鉤的直接補貼政策，進而向農業保險、基礎設施建設以農業技術推廣等“綠箱”政策轉變。

當前我國以增產為導向的農業支持政策，帶來了市場扭曲、庫存壓頂、資源環境緊張、農產品國際貿易爭端壓力增大等一系列問題，顯然不能滿足農業高質量發展的要求。應當根據形勢變化適時調整和完善政策，推動農業支持政策由增產導向型向質量效益導向型轉變。然而，糧食等重要農產品是維持人民生存需要和保障社會穩定的基礎性產品，其供求平衡、價格穩定對人民生活、經濟發展以及社會穩定存在重大影響。因此，推動農業支持政策轉型需要審慎進行，需要妥善處理好農業支持政策轉型與國家糧食安全和農民增收之間的關系。

（一）農業支持政策轉型應當筑牢糧食安全底線

與歐美國家、尤其是美國不同，我國資源有限且人口眾多，確保國家糧食安全具有非常重要的政治意義。盡管近年來我國糧食產量保持較高水平，連續六年保持在1.3 萬億斤以上并實現“十七連豐”，但隨著人口數量增長、消費結構不斷升級和資源環境承載力趨緊，糧食產需仍將維持緊平衡態勢，國家糧食安全形勢依然嚴峻。

推動農業支持政策轉型應當以糧食安全為底線，強化國家對于糧食安全的宏觀調控和保障能力。一是發揮農業支持政策的引導作用，立足國內牢牢把握糧食安全主動權。深化農產品收儲制度改革，完善最低收購價政策，擴大完全成本和收入保險范圍，保障農民種糧收益，保護和提高農民種糧積極性。強化對糧食主產區的利益補償，加大對糧食主產區的財政轉移支付力度，提高產糧大縣獎勵標準，加強糧食主產區高標準農田、道路和水利等基礎設施建設投入。二是拓展保障國家糧食安全的途徑，充分利用國際市場和國外資源，實現適度進口、調劑品種余缺以滿足人民群眾日益提高的消費需求。轉變農業“走出去”的戰略目標和思路， 引導農業企業“走出去”的重心由租地種糧轉向參與從農業生產到加工到銷售的全產業鏈的經營，增加我國企業掌握全球農產品市場的能力，強化農產品尤其是糧食全球供應鏈管理。

（二）農業支持政策轉型應當堅持市場化導向

市場機制已經成為支撐我國現代農業發展和經濟增長的驅動力量，發揮市場在資源配置中的決定作用是我國深化農業支持保護政策改革的重要方向。堅持農業支持政策轉型的市場化導向，減少政府政策尤其是農產品價格支持政策對市場的直接干預，有利于優化農業資源的配置、提升農業競爭力。這不僅符合當前我國高質量發展的根本要求，而且符合世界各國農業支持政策轉型的總體方向。此外，當前我國農業與國際農產品市場深度聯結，繼續堅持價格支持、掛鉤直接補貼政策等“黃箱”政策，勢必會面臨較大的WTO和貿易伙伴壓力。

堅持農業支持政策轉型的市場化導向，核心在于提高農業支持政策工具的“綠色化”水平。一是慎重用足農產品價格支持、農資等投入補貼、掛鉤直補等“黃箱”政策。WTO《農業協定》規定我國“黃箱”措施國內綜合支持量免于削減的上限比例為8.5%，盡管尚有一定空間，但部分特定農產品如棉花的綜合支持量可能早已超過上述比例，面臨“黃箱”轉“綠箱”的問題。二是逐步擴大脫鉤直補、農業生產風險管理、耕地地力保護、農業科研、基礎設施建設等“綠箱”政策。由于“綠箱”政策不會或僅有微小的生產扭曲作用，因而WTO對符合這一政策的支出未做任何限制。當前，我國應當逐步擴大“綠箱”政策的實施規模和范圍，尤其是要強化耕地地力保護和種業科技研發推廣等支持力度，解決保障糧食安全面臨的耕地和種子問題。

（三）農業支持政策轉型應當織密農民收入安全防護網

與歐美發達國家以農場主收入為支撐點構建農業支持政策體系不同，我國農業支持政策定位于“保障國家糧食安全、促進農民增收” 雙重目標。這種制度設計忽視了保障糧食安全和促進農民增收的非兼容性，導致兼顧兩者的政策設計難以有效發揮政策合力，政策執行的效果往往是以保障糧食安全為主，促進農民增收的效果不彰。

推動農業支持政策轉型，一方面應當立足提高價格支持、直接補貼等政策效能，剝離上述支持政策的“增收”功能，改變政策資金“撒胡椒面”現象，將政策資金更精準地聚焦在重點農產品類型、重要農產品產區以及家庭農場等重點經營主體上，從而發揮農業支持政策的激勵和引導作用。另一方面，應擴大脫鉤直補、農業保險、農民培訓等綠箱補貼的覆蓋范圍，全方位構建農民收入安全防護網。一是適度增加對農民收入的轉移支付支持力度，將部分屬于“黃箱”政策的農業補貼轉變為“按歷史面積補貼”的脫鉤直接補貼；二是提高農業保險的補貼力度，增加農業保險覆蓋的品種范圍，擴大完全成本和收入保險范圍，逐步探索建立巨災風險保障機制；三是加大對高素質農民培訓力度，不斷提升農民人力資本和農業生產效益。

（四）農業支持政策轉型應當提升農業可持續發展能力

資源瓶頸和農業環境污染已經成為制約我國農業高質量發展的重要因素，但現行農業支持政策對農業生態和環境保護的關注力度和解決措施不夠。歐美發達國家在農業支持政策轉型過程中針對應對氣候變化、農業環境污染和生態恢復的補貼力度不斷加大，如歐盟2014年共同農業政策改革增設了超過20% 的預算用于同環境和生態保護掛鉤的補貼，這些措施對我國有著重要的啟示。

對我國而言，一方面應當加強退耕還林還草等生態補償項目的支持力度，針對東北黑土地保護和土壤污染等情況增設耕地土壤保護與修復補貼項目，引導農民主動保護農業生產環境。另一方面，借鑒歐盟農業補貼交叉遵守機制的政策經驗，探索將農戶尤其是家庭農場等新型農業經營主體獲得農業補貼與其在生產中的環境保護措施直接掛鉤的補貼機制，對于不能滿足掛鉤要求的農業經營主體，削減其下一年度一定比例的補貼金額，從而實現以經濟手段激發農業經營主體環境保護的自覺性。〔本文為國家社科基金青年項目“新時代我國農地流轉租金形成機理及影響因素研究” （18CJY032）階段性研究成果〕

作者單位：中國社會科學院農村發展研究所/中國社會科學院大學，本文刊于《中國發展觀察》雜志2021年第12期