農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)是農(nóng)業(yè)資源要素配置的集中體現(xiàn)。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場需求變動以及產(chǎn)品和要素價格的變化對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生了顯著影響。一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在不斷適應(yīng)市場環(huán)境和制度條件的變化，外部環(huán)境對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的變革發(fā)揮了重要的激勵作用;另一方面，圍繞不同時期的目標(biāo)和需求，國家出臺了各種政策對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整進(jìn)行主動引導(dǎo)。在內(nèi)外因素的綜合影響下，我國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了深刻調(diào)整。但從農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整變化的過程看，“被動適應(yīng)”和“主動引導(dǎo)”的影響效果差別較大。加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，需要在系統(tǒng)梳理我國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的脈絡(luò)和經(jīng)驗基礎(chǔ)上，將調(diào)整思路與配套舉措有機(jī)結(jié)合，使結(jié)構(gòu)調(diào)整落到實處。

改革開放以來農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整變化的歷史過程

改革開放以來，我國農(nóng)業(yè)尤其是種植業(yè)的結(jié)構(gòu)變化和政策變革經(jīng)歷了以下四個階段：

(一)1978—1985年

改革開放以前，我國農(nóng)業(yè)實行“以糧為綱”的生產(chǎn)方針，糧食在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的占比較高。農(nóng)業(yè)以種植業(yè)為主，農(nóng)林牧副漁總產(chǎn)值結(jié)構(gòu)基本穩(wěn)定，1978年農(nóng)、林、牧、漁的占比分別為80%、3.4%、15%和1.6%;種植業(yè)結(jié)構(gòu)以糧食為主，糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物和其它作物在種植業(yè)中的占比，1978年仍保持在80.4%、9.6%、10%。

隨著人民公社制度解體、家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制成為農(nóng)村基本經(jīng)營制度，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)打破了計劃經(jīng)濟(jì)體制，農(nóng)戶成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主體。1981年中共中央、國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了國家農(nóng)委《關(guān)于積極發(fā)展農(nóng)村多種經(jīng)營的報告》，提出了“絕不放松糧食生產(chǎn)，積極發(fā)展多種經(jīng)營”的調(diào)整方針。1982、1983和1984年的中央1號文件從國家需求、資源條件、勞動就業(yè)、農(nóng)民收入等方面考慮，繼續(xù)堅持這一調(diào)整思路。在需求方面，要保障城鄉(xiāng)居民的糧食供應(yīng)，必須保證糧食生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)步地增長;棉花、糖料等農(nóng)產(chǎn)品是國家急需的原料，林牧漁業(yè)產(chǎn)品也出現(xiàn)供應(yīng)緊張，需要加快發(fā)展。在土地利用方面，主要是開發(fā)不宜于種糧食的山區(qū)、水域、灘涂、草原等資源發(fā)展多種經(jīng)營。在勞動就業(yè)和農(nóng)民收入方面，通過建立起多種經(jīng)營綜合發(fā)展的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，吸收農(nóng)村廣大勞動力為社會創(chuàng)造財富、增加農(nóng)民收入。

到1985年，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了較大變化，農(nóng)、林、牧、漁在農(nóng)業(yè)產(chǎn)值中的占比分別為69.2%、5.2%、22.1%、3.5%，其中種植業(yè)比重較1978年降幅超過10個百分點，林、牧、漁業(yè)分別增長了1.8、7.1、1.9個百分點;在種植業(yè)結(jié)構(gòu)中，糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物和其它作物的占比分別為75.8%、15.6%和8.6%，經(jīng)濟(jì)作物的比重較1978年提高了6個百分點。

(二)1985—1998年

隨著新的經(jīng)營制度的活力被激發(fā)出來，在連續(xù)豐收后，糧食和棉花產(chǎn)量大幅增加，流通體制不適應(yīng)的問題暴露出來，各地出現(xiàn)了“賣難”問題。1985年中央1號文件指出，“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不能適應(yīng)市場消費(fèi)需求，產(chǎn)品數(shù)量增加而質(zhì)量不高、品種不全，商品流通遇到阻礙;生產(chǎn)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，地區(qū)優(yōu)勢不能發(fā)揮，一部分地區(qū)貧困面貌改變緩慢。”究其原因，農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購派購的管理體制是關(guān)鍵。面對這些問題，流通體制逐步引入市場機(jī)制成為這一時期引導(dǎo)結(jié)構(gòu)調(diào)整的改革重點。通過完善流通體制，為農(nóng)村建立農(nóng)工商綜合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)創(chuàng)造條件。

農(nóng)產(chǎn)品價格逐步放開后，市場價格信號的導(dǎo)向作用日益增強(qiáng)，國家就此提出了發(fā)展高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效農(nóng)業(yè)的調(diào)整目標(biāo)。1992年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于發(fā)展高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)的決定》，明確提出要把擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品的生產(chǎn)放在突出地位，并作為結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點抓緊抓好。1993年《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的決定》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“要適應(yīng)市場對農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)需求的變化，優(yōu)化品種結(jié)構(gòu)，使農(nóng)業(yè)朝著高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效的方向發(fā)展。”

本輪結(jié)構(gòu)調(diào)整中，還提出將傳統(tǒng)的“糧食—經(jīng)濟(jì)作物”二元結(jié)構(gòu)，逐步轉(zhuǎn)向“糧食—經(jīng)濟(jì)作物—飼料作物”三元結(jié)構(gòu)。經(jīng)過調(diào)整，到1998年農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)中種植業(yè)比重進(jìn)一步下降，漁業(yè)和牧業(yè)比重上升，農(nóng)、林、牧、漁在農(nóng)業(yè)產(chǎn)值中的占比分別為58%、3.4%、28.6%、9.9%。種植業(yè)中糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物和其它作物的播種面積占比分別調(diào)整為73.3%、14.6%、12.1%。

(三)1998—2003年

隨著農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的提高，糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量大幅增加，優(yōu)化生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局、發(fā)展畜牧業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)成為調(diào)整重點。1998年黨的十五屆三中全會對農(nóng)業(yè)發(fā)展形勢作出了“糧食和其它農(nóng)產(chǎn)品大幅度增長，由長期短缺到總量大體平衡、豐年有余，基本解決了全國人民的吃飯問題”的基本判斷，在此基礎(chǔ)上，中央將對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行“戰(zhàn)略性調(diào)整”作為新階段農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的中心任務(wù)。

但在產(chǎn)量增加的同時，農(nóng)產(chǎn)品價格出現(xiàn)下滑，農(nóng)民收入增長滯緩。1999年農(nóng)村居民人均純收入僅在1998年2161.98元的基礎(chǔ)上增加了2.2%，其中家庭經(jīng)營純收入還從1998年的1466元減少到1999年的1448.36元。尤其是糧食生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益下滑，在種植業(yè)中的占比迅速下降。到2003年，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值中，農(nóng)、林、牧、漁業(yè)的占比分別調(diào)整為50.1%、4.2%、32.1%、10.6%;農(nóng)作物總播種面積中，糧食作物的占比下降到65.2%，蔬菜、瓜類作物的占比提高到13.3%。

(四)2003—2012年

隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)非糧化問題日益突出，2003年糧食產(chǎn)量比1998年下降15.9%，已回落到1990年以來的最低水平。糧食安全問題重新提上議程，提高糧食綜合生產(chǎn)能力成為結(jié)構(gòu)調(diào)整的重心和基礎(chǔ)。從2004年開始，中央1號文件重新聚焦“三農(nóng)”問題。政府將保障糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給作為農(nóng)業(yè)政策的著力點，國家出臺了一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，逐步建立了農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系，通過對種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼提高農(nóng)民種糧積極性。

在這一階段，“推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整”重新出現(xiàn)在政策文件中，追求高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、安全成為繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高農(nóng)業(yè)競爭力的著眼點。此外，開發(fā)農(nóng)業(yè)的多種功能也成為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要方向，通過開發(fā)農(nóng)業(yè)的多種功能，健全發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級。

到2012年，農(nóng)林牧漁業(yè)在農(nóng)業(yè)產(chǎn)值中的占比分別為52.5%、3.5%、30.4%、9.7%。受益于國家對糧食生產(chǎn)的支持和鼓勵政策，糧食產(chǎn)量持續(xù)穩(wěn)定提升，糧食作物在農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)中的占比穩(wěn)定在68%左右。但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的結(jié)構(gòu)性問題也日益突出，如玉米受“政策市”影響，在糧食作物總結(jié)構(gòu)中的占比從2005年的17%增加到2012年的21.4%。

農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的經(jīng)驗啟示

農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整變化的過程，既是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在市場環(huán)境和制度條件變動時的被動適應(yīng)過程，也是政府主動優(yōu)化宏觀結(jié)構(gòu)布局和引導(dǎo)微觀主體經(jīng)營行為的結(jié)果。總體來看，在農(nóng)民和其他經(jīng)營主體獲得生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)以后，供求關(guān)系、市場需求與要素組合和資源配置效率等市場激勵因素對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響越來越直接。而國家確定的結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略，如果缺乏相應(yīng)的外部條件，又不能通過有效的政策工具去影響微觀主體的經(jīng)營行為，則難以起到預(yù)期效果。

第一，市場制度建設(shè)對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響較大。產(chǎn)權(quán)制度安排決定了經(jīng)營者的選項，而流通體制則影響產(chǎn)品進(jìn)入市場的通道。從改革進(jìn)程看，無論是產(chǎn)權(quán)制度還是流通體制的改革，都對當(dāng)期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生直接影響。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有特殊性，政府對農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素市場的管制很難完全取消。而我國在改革過程中采取漸進(jìn)式改革路徑，產(chǎn)品市場和要素市場的改革并非一步到位，也影響到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)不同程度的扭曲問題。

第二，國家的優(yōu)先目標(biāo)選擇也會直接影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而言，糧食安全保障、農(nóng)民收入水平、財政負(fù)擔(dān)能力、資源環(huán)境保護(hù)等各項政策目標(biāo)在不同時期的重要性和優(yōu)先序在不斷變化。圍繞不同的出發(fā)點和著眼點，國家所采取的調(diào)整舉措和激勵效果也會產(chǎn)生明顯差別。在特定歷史時期，國家為了應(yīng)付當(dāng)時的主要問題而采取的“權(quán)宜之計”與結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的“長遠(yuǎn)之策”之間互相干擾，其影響相互抵消，成為實現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)的障礙。這也導(dǎo)致某些政策思路在近三十年中不斷反復(fù)，并沒有對優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。

第三，基礎(chǔ)設(shè)施的改善對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的影響不容忽視。農(nóng)田水利等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善，是降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然風(fēng)險、擴(kuò)大農(nóng)業(yè)種植品種選項的重要前提。在調(diào)整某一作物品種時，國家預(yù)期調(diào)整該種植品種的“次適宜生長區(qū)”，由于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不完備、調(diào)整的空間小而難以改變作物品種;反而是該品種的“適宜生長區(qū)”、“高產(chǎn)區(qū)”，由于基礎(chǔ)設(shè)施條件較好、調(diào)整的空間較大，先行改變了作物品種。此外，涉及到農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入市場的基礎(chǔ)設(shè)施，如交通條件等，也對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生直接影響。因為改善交通條件能夠擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品的市場半徑，使得地理區(qū)位等自然因素對農(nóng)戶種植作物選擇的影響下降。

第四，作物生產(chǎn)效率和比較優(yōu)勢的變化也會影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。特定作物的品種改良和生產(chǎn)效率提高，能夠增加經(jīng)營主體的生產(chǎn)利潤，影響農(nóng)戶的種植結(jié)構(gòu)。對于政府來說，在激勵和引導(dǎo)農(nóng)戶安排種植作物時，可以通過加強(qiáng)對特定品種的基礎(chǔ)研發(fā)、技術(shù)改良和技術(shù)服務(wù)，將政府的宏觀目標(biāo)有效傳導(dǎo)給微觀經(jīng)營主體。

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