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農業規模化經營：現狀、問題和政策選擇

陳立耀

2019-11-15 10:11:33

[ 導讀 ] 中國農業規模經營的發展現狀。

摘要：文章以土地流轉與集中作為切入點, 著重分析中國農業規模經營的發展現狀, 討論相關重要問題, 并提出加快發展農業規模經營的政策選擇。研究發現, 土地流轉為農業規模經營發展創造了重要條件, 改革以來, 家庭經營型、股份合作型、工商租賃型土地規模經營穩步發展, 服務帶動型農業規模經營快速發展, 尤其是, 家庭農場日益成為集生產與服務于一體的新型農業規模經營主體。當前, 農業規模經營還存在土地經營規模偏小、農業勞動生產率低, 土地流轉“被流轉”、流向不合理、土地租金顯著上漲等突出問題。因此, 加快發展農業規模經營要引導土地經營權有序流轉;優化農村信貸供給政策, 有效緩解農業經營主體融資困難;大力發展農業保險, 提高農業經營主體風險保障水平;著力發展農業生產性服務業, 健全農業生產社會化服務體系。

農業規模經營是全球農業發展的共同趨勢，也是中國農業經營制度和方式轉型、創新的重要方向。促進土地流轉與集中1，以實現農業規模經營，一直是社會各界關注的重點，也是國家農業政策的主攻方向和基本目標。本文以土地流轉與集中作為切入點，著重分析中國農業規模經營的發展現狀，討論相關重要問題，并提出加快發展農業規模經營的政策選擇。

一、農業規模經營發展現狀

（一）土地流轉為農業規模經營發展創造了重要條件

20世紀80年代初，沿海農村地區就開始出現家庭承包耕地流轉（以下統稱“土地流轉”）現象，并逐步向內地擴展。在2007年以前的較長時期內，農村土地流轉的規模基本保持穩定，農村土地流轉面積占家庭承包耕地面積的比重基本上穩定在4.40%～5.40%之間。自2008年開始，全國各地農村土地流轉陡然加快，土地流轉面積逐年擴大，土地流轉率快速上升（見圖1）。土地流轉面積由2008年的1.09億畝快速擴大到2017年的5.12億畝，2017年流轉面積是2008年的4.70倍，年均擴大0.45億畝；土地流轉率2由2008年的8.85%快速上升到2017年的36.97%，年均上升2.81個百分點。2017年，流轉出承包耕地的農戶達7070.56萬戶，占家庭承包農戶總數的31.16%，比2016年上升了1.47個百分點。

農村土地流轉方式多樣化，采取不同流轉方式流轉的土地面積呈現不同的變化趨勢，出租（轉包）一直處于主導地位（見表1）。2002—2017年，采取出租（轉包）方式流轉的土地面積占流轉總面積的比重呈現大幅上升趨勢，由2002年的66.66%上升到2017年的80.86%，上升了14.20個百分點，年均上升0.89%。采取轉讓方式流轉的土地面積占流轉總面積的比重呈現快速、顯著的大幅下降趨勢，由2002年的12.41%下降到2017年的2.73%，下降了9.68個百分點，這表明，越來越多的承包農戶不愿意失去承包地及其土地承包經營權。采取股份合作方式流轉的土地面積占流轉總面積的比重總體上基本不變，但自2013年以來呈現小幅下降趨勢，由2013年的7.35%下降到2017年的5.86%，下降了1.49個百分點。采用互換方式流轉的土地面積占流轉總面積的比重基本保持不變，維持在5.60%的平均水平上。采取其他形式流轉的土地面積占流轉總面積的比重呈現明顯下降趨勢，由2002年的10.00%下降到2017年的4.69%。2014年6月的調查數據顯示，土地經營權不在承包者手中的現象大約涉及26%左右的農戶。[1]農戶承包權與土地經營權分離的現象，在地方實踐中已經客觀存在，并且成為了一種較為普遍的狀態。

土地流轉快速發展，極大地推動了農業規模經營快速、穩步發展。目前，多種形式規模經營面積占承包耕地面積總數的比重超過30%。3根據2017年“中央一號文件”內容和各地發展實踐，農業規模經營主要包括土地流轉型和服務帶動型兩種具體實現路徑和形式。

（二）土地流轉型農業規模經營穩步發展

土地流轉型農業規模經營是指小農戶、種植大戶、家庭農場、農民合作社、龍頭企業等（新型）農業經營主體，通過轉包、出租、轉讓、互換、入股等形式流入土地而形成的土地規模經營。根據農業經營主體和土地流轉形式，土地流轉型農業規模經營具體可分為家庭經營型、股份合作型和工商租賃型三種土地規模經營類型。

1. 家庭經營型土地規模經營

家庭經營型土地規模經營主要包括兩種情形：一種是承包農戶通過“互換并地”減少地塊數量所實現的土地集中經營。近年來，有些地方針對單個農戶擁有承包地塊遠近不一、大小不等、質量不同、土地細碎化經營的現象，結合農村土地承包經營權確權登記頒證，在堅持農戶自愿的基礎上，積極探索開展“互換并地”，促進承包地塊“小塊并大塊、多塊變一塊、分散地塊變集中地塊”，取得了土地集中經營的良好成效。2017年，全國通過互換方式流轉的承包耕地面積達0.30億畝；2002—2017年，互換流轉的承包耕地面積占流轉總面積的比重平均為5.65%（見表1）。“互換并地”減少了承包農戶耕作地塊數，但并沒有顯著地擴大承包農戶的耕地面積和土地經營規模，只是實現了原有耕地的集中、連片經營，這有利于農機作業和耕地利用，促進農業增產增效，但仍然難以解決承包農戶耕地面積規模小、勞動生產率低的問題。

一種是承包農戶通過轉包、出租等流轉方式發展種植大戶、家庭農場等新型農業生產主體而形成的土地規模經營。從土地流入主體來看，2002—2017年，盡管流入農戶的面積占比呈現下降趨勢，由2002年的71.71%下降到2017年的57.62%（見表2），但其占比仍然是最高的，且平均占比高達62.90%。其中，大部分流入了專業大戶、家庭農場。截至2013年底，中國經營耕地面積在50畝以上的專業大戶共有287萬戶；其中，種糧大戶68.2萬戶，經營耕地面積1.34億畝。[2]截至2016年底，中國各類家庭農場87.7萬家；其中，納入農業農村部門名錄管理的家庭農場44.50萬戶，比2013年增長2.20倍。[3]農業農村部全國家庭農場監測數據表明，2014年、2015年和2016年有效監測樣本家庭農場的平均經營土地面積分別為334.17畝、373.69畝和357.36畝。

2. 股份合作型土地規模經營

股份合作型土地規模經營是指承包農戶將土地經營權入股農民合作社、龍頭企業而形成的土地規模經營。從經營主體看，這種形式的土地規模經營，主要包括農產品專業合作社、農村土地股份合作社和土地股份經營公司，且主要開展農業合作生產和農業產業化經營這兩種經營方式。近年來，在一些農村勞動力轉移程度較高的地區，因受地方政府的大力引導，股份合作型土地規模經營發展較快。2017年，通過股份合作方式流轉的承包耕地面積達0.30億畝，占土地流轉總面積的5.86%；2002—2017年這一流轉方式的面積平均占比為5.39%（見表1）。2009—2017年，流入農民專業合作社的承包耕地面積占比由9.21%逐年上升到22.66%（見表2），年均上升1.49%。

農村土地股份合作社作為農民聯合性組織，按照合作制原則組織分散的農戶、統一分散的作業、聯合分散的經營。從各地實踐看，農村土地股份合作模式主要包括以下三種：一是自主經營型土地股份合作模式，農戶以土地承包經營權入股組建土地股份合作社或者土地股份經營公司，自己統一組織生產經營，成為規模化的新型農業經營主體。二是內股外租型土地股份合作模式。在操作中，首先，農戶以土地承包經營權入股組建土地股份合作社；然后，土地股份合作社將整理出來、集中起來的連片土地統一對外向專業大戶、家庭農場、農業企業等公開出租、轉包，推動土地規模經營的形成。在這種模式中，土地股份合作社只是充當了土地流轉的中介組織。三是共營制土地股份合作模式，農戶以土地承包經營權入股組建土地股份合作社，按照土地股份合作社+農業職業經理人+農業綜合服務“三位一體”的模式進行“農業共營制”經營。

3. 工商租賃型土地規模經營

工商租賃型土地規模經營是指工商資本（企業）通過租賃農戶承包地而形成的土地規模經營。近年來，流入企業的承包耕地面積及其占比呈現不斷增長趨勢，分別由2009年的0.14億畝、9.21%增長到2017年的0.50億畝、9.76%；2013年占比高達10.59%（見表2）。農業農村部關于河北、陜西、遼寧、浙江、四川、湖北和廣西7省（自治區）的調研數據表明，7省（自治區）總體看，流入企業的承包耕地面積占比由2015年的11.56%增長到2016年的12.78%，增長了1.22個百分點；分省（自治區）看，四川省流入企業的承包耕地面積占比及增長率遠高于平均水平，由2015年的14.80%快速增長到2016年的25.43%，增長了10.63個百分點。[4]

當前，工商資本投資農業生產主要有兩種方式：一是以直接方式，從承包農戶或者村集體經濟組織手中租賃承包耕地，直接投資建設標準化基地，雇傭農戶進行管理的土地規模經營模式。二是以間接方式，采取“龍頭企業+農戶”“龍頭企業+農民專業合作社+農戶”“龍頭企業+基地+農戶”“訂單農業”等模式進入農業，開展規模化種養活動。工商資本租賃承包耕地進行投資經營，一方面能在一定程度上解決誰來種地、如何種地、錢從何來、農村勞動力就地就近就業、農業技術提高等現實問題；另一方面，可以為農業發展注入農業技術、種養管理方法與模式等現代的先進生產要素，創新工業反哺農業模式，改善農業生產條件，提升農業規模化經營水平。

（三）服務帶動型農業規模經營快速發展

在土地規模經營的帶動下，服務帶動型農業規模經營快速發展。

1. 農業生產托管日益成為帶動小農戶發展規模經營的主推服務方式

農業生產托管是農戶等經營主體在不流轉土地經營權的條件下，將農業生產中的耕、種、防、收等全部或部分作業環節委托給服務組織完成或協助完成的農業經營方式。農業生產托管是服務型規模經營的主要形式，有廣泛的適應性和發展潛力。調查結果表明，大部分小農戶在經營耕地中已通過多種方式實現了不同程度的農業規模經營：一種是合作組織帶動下的緊密型規模經營，一種是社會化服務組織帶動的松散型規模經營。[5]截至2017年底，全國從事農業生產托管的社會化服務組織22.7萬家，托管服務土地面積2.32億畝、服務農戶3600多萬戶4，涌現出湖南省湘鄉市的代耕代種、江蘇省射陽縣的聯耕聯種、山東省供銷社的土地托管（分為半托、全托兩種模式）、四川省崇州市的農業共營制等農業生產托管方式。截至2016年底，全國供銷合作社系統積極開展的農村土地托管服務范圍不斷擴大，已從山東拓展到江蘇、河南、安徽、江西、遼寧等29個省（區、市），土地托管面積達1億多畝；建立農村綜合服務社37.4萬家，覆蓋全國66.30%的行政村5，從傳統的“一供一銷”“農資供銷”拓展為全程農業社會化服務和全方位城鄉社區服務，是供銷合作社為農服務的一張靚麗名片，探索出了一條以服務規模化推進農業農村現代化發展的新路子。

2. 以服務規模化推進農業現代化具有重要理論價值和實踐意義

土地托管合作社等社會化服務組織立足于農業生產全過程，專業化、全方位為小農戶、新型農業經營主體提供各類農業生產性服務，形成服務型農業規模經營，發展了服務規模經濟。這一方面為小農戶與現代農業發展有機銜接提供了組織載體和具體路徑；另一方面拓展了農業規模經營的內涵，為現階段實現農業規模經營提供了一條新路徑、新模式、新方向，具有重要的理論價值和現實意義。一是構建新型農業生產服務體系、發展農業生產全程社會化服務是構建新型農業經營體系的重要內容；二是類似土地托管合作社這樣的農業經營性服務組織有利于解決當前中國農業生產力發展與生產關系重塑之間的矛盾；三是土地托管等新型農業服務方式開辟了農業規模經營的新路子，也探索出了一條能更好地保障國家糧食安全的新路子；四是土地托管等新型農業服務方式找到了一條小農戶分享現代農業發展成果的新路子，也找到了一條更為尊重農民意愿、更為符合農民利益的新路子。

（四）家庭農場日益成為集生產與服務于一體的新型農業規模經營主體

家庭農場是規模化、集約化和商品化以及追求利潤最大化的規模化農業生產主體。家庭農場的這一主體特征，決定了家庭農場在農業生產中追求規模經濟。規模經濟的實現需要在土地面積擴大前提下，尋求資本和勞動的最佳組合。由中國當前勞動市場和農機化服務市場發育不完善的現狀使然，家庭農場在做資本要素投入決策時，往往選擇自購農業資產設備。但是，農業資產設備的不可分性和資產專用性又決定了在農場水平上農業資產設備與經營面積之間不可能實現完全匹配，因而，家庭農場自有農業資產設備生產能力出現剩余的情形普遍存在。為提高資產利用效率、減少資本沉淀、降低機械設備使用的平均成本和盡快回收購買投資，作為理性經濟人的家庭農場，大多選擇將剩余的農業設備能力向周邊的其他生產經營主體（農戶）釋放，提供服務。因此，家庭農場在農業生產實踐中最終呈現既是生產主體又是服務主體的特征。[6]農業農村部全國家庭農場監測數據及典型案例調查的結果表明，家庭農場作為一類重要的新型農業經營主體，實際上已經或正在成為新型農業經營主體和服務主體“雙主體”，既是土地規模經營者，也是服務規模經營者。家庭農場雙主體功能的發揮，既有助于其生產主體功能的發揮，也有助于現代農業生產服務業的發展。其服務主體功能的發揮，在農業生產社會化服務供給不足的地方，尤其重要。

二、關于農業規模經營幾個重要問題的討論

引導土地經營權有序流轉，發展多種形式的農業規模經營，已經成為國家重要的農業政策和現代農業發展的必然趨勢。但是，因受制于人多地少的獨特國情農情、農業轉移人口市民化的長期性、家庭農場等新型農業經營主體發育的漸進性，中國農業規模經營的健康快速發展還面臨一些需要認真研究討論和解決的重要問題。

（一）土地經營規模仍然偏小，農業勞動生產率低

上述分析表明，2008年以來中國土地流轉面積、流轉率不斷增長，土地規模經營趨勢明顯。但是，與現代農業發展的要求以及國際水平相比，中國土地經營規模仍然偏小，農業勞動生產率低。從規模農戶6占比看（見表3），經營耕地面積小于10畝的農戶占比持續穩定在84%～86%之間，占比最高，且呈現小幅增長趨勢，由2009年的84.02%增長到2017年的85.43%。而經營耕地面積等于或者大于10畝的規模農戶占比僅維持在14%～16%之間，且呈現小幅下降趨勢。尤其是，2009—2017年，平均來看，經營耕地面積等于或者大于30畝的規模農戶占比僅為3.74%，等于或者大于50畝的規模農戶占比僅為1.24%，等于或者大于100畝的規模農戶占比僅為0.38%。

從國際水平來看，目前，中國戶均農業土地經營規模為7.5畝，約為日本的1/4、歐盟的1/40、美國的1/400；農業勞動生產率約為世界平均值的47%、高收入國家平均值的2%、美國的1%。[7]據世界銀行估計，2012年，中國農業勞動力勞均耕地5.80畝；據FAO估計，2010年，中國農業勞動力勞均耕地3.66畝；國內官方機構的統計結果表明，2012年，中國農業勞動力勞均耕地7.87畝，農戶農均耕地7.56畝；顯然，中國目前的勞均耕地和戶均耕地都超不過10畝，這一土地經營規模不僅顯著低于世界平均水平，且顯著低于亞洲國家平均水平。[8]

（二）土地流轉存在“被流轉”、流向不合理等突出問題

當前，土地流轉、規模經營過程中已經出現一些值得重視的傾向和突出問題，突出表現在速度很快、“被流轉”、流向不甚合理。快速工業化和城市化進程使得越來越多的農村勞動力離開土地。[9]正常情況下，這部分進入城市的農民把土地經營權拿出來流轉和集中，將成為自然也是必然的過程。但是，目前這樣一個自然的歷史過程由于一些錯誤的導向和地方政府、基層社區當局的沖動，正在被人為地加速。在很多地方，這種加速流轉是在農地確權這樣一個既涉及農民土地權益保護、也涉及土地用途管治的農地管理基礎性工作并沒有完成的情況下進行的；同時土地流轉或多或少存在“被流轉”的情形。1992年，通過各種方式流轉的耕地面積占家庭承包經營耕地面積總數的比重不足1%，2005年也只占4.53%，但到2017年達36.97%，即2005—2017年的13年間，土地流轉率提高了32.44%，年均增長2.50個百分點，土地流轉速度顯著加快。東部地區土地流轉更快，2017年土地流轉率最高的是上海市，達75.39%，其次為北京市（63.19%）、江蘇省（61.45%）、浙江省（56.80%）。

進而言之，理論上看，支持土地流轉，應該主要是支持和鼓勵流向專門從事農業生產的專業大戶、家庭農場，促進這些經營主體的規模經營。但實際情形是，目前，很多地方是把土地集中流轉到大企業手中。這樣的做法在一定程度上可能短期內解決了規模經營問題、使用效率問題，但遺留下的問題可能更多，例如農民權益保護、農民離農后的生計保障、農地用途管制等。

大量調研表明，當前確實存在著這樣一種現象，即地方政府和基層社區有一種土地流轉偏好，傾向于大規模地、動不動就成千上萬畝地流轉，而且傾向于把農地流轉給大工商企業或大戶。工商資本進入農業，有兩件事情值得重視：一是防止“非糧化”，就是原來的糧地不種糧食了。如果不種糧食，但還在從事農業生產，那么這種土地資產專用性的改變還不是特別徹底，必要時還可以做糧食生產資源的動員，因而對糧食安全的沖擊有限。二是防止和杜絕“非農化”。耕地“非農化”等于把農用地轉成建設用地，不是種莊稼而是“種樓房”[10]。

（三）高速度大規模土地流轉正在導致土地租金顯著上漲

近年來，隨著土地大規模流轉，土地租金上升非常快。不斷攀升的土地租金成為導致土地流轉型農業規模經營主體收益下降或者虧損的重要原因。在一些平原地區，年土地租金已攀升到700-800元/畝，有的甚至達到或者超過1000元/畝[5]。重慶市梁平縣的年土地租金由2013年的680元/畝上升到2016年的720元/畝；山東省、河北省、安徽省2015年的平均土地租金分別為708元/畝、668元/畝、570元/畝；陜西省、吉林省2016年的平均土地租金分別達643元/畝、811元/畝。[11]

1. 土地租金上漲事關農業可持續發展大局

從各地調查的實際看：目前的土地租金大致與流轉前的畝均純收益持平。整體上看，租金上漲主要還是市場行為，但工商資本的進入也是不可忽視的因素。租金不斷上漲可以為擁有承包權的農民增加一筆財產性收入，但也可能阻礙正常土地流轉的進行和新型農業經營主體的成長。根據前幾年農業經營成本收益的比較分析，在此前土地成本還沒有出現高企的情況下，農業生產特別是糧食生產的利潤已經比較低了。現在土地租金上升，對于真正想做農業的人來說，規模擴張的成本壓力更大了。從這個角度看，租金上漲不利于糧食生產的穩定和整個農業的可持續發展。

另一方面，在一些地方的調查發現，雖然整體上看租金是上漲的，但也出現少數土地大規模流轉到企業的租金低于之前農民之間流轉租金水平的情形。可能的原因，一是政府對租金的過度干預，人為壓制和壓低租金；二是政府無所作為，對于明顯不合理的低租金現象缺乏干預。

從長期看，土地租金事關農業可持續發展大局。人為壓低租金至明顯小于市場決定的租金水平，對保護農地流出戶不利；租金虛高，雖然短期、局部地增加了農地流出戶的土地財產性收益，但由于租金在農業生產成本中的占比急劇提升，高租金對農業經營者獲得合理利潤報償、保持農業可持續發展是不利的。

2. 應高度關注土地租金非正常上漲可能對中國農產品國際競爭力的負影響

中國近些年農業的生產成本上升得非常快，由此導致中國農業競爭力的顯著下降。大概可以得出這樣一個判斷，新世紀以來的農業生產成本上升，其中的主要原因是勞動力成本的快速上升，其次是化肥、農藥、薄膜、水費等其他要素成本的顯著增長，最后是土地成本的不斷提高。勞動力成本快速上升導致的一個重要負面效應就是農業國際競爭力顯著下降。2001年加入WTO前，中國還是一個農產品凈出口國，到了2004年就變成了凈進口國，農產品貿易逆差持續擴大，由2004年的46.40億美元擴大到2016年的380.1億美元，逆差額年均擴大55.32%；2013年，中國農產品貿易逆差額最大，為508億美元，比2004年擴大了9.95倍。這是主要由勞動力成本上升形成的國際競爭力第一次大幅度下降。

非常值得觀察和警醒的是，由于土地租金的大幅度上升，會不會引起第二次農產品國際競爭力的急劇下降？在新形勢下，勞動力成本可能仍然還在快速上升，在土地流轉趨向規模經營之后，土地租金又在急劇上升。在過去小規模農戶從事經營的情況下，土地不能說沒有成本，是一種影子成本。而現在一旦土地流轉，就把隱形的土地成本顯性化了。如果任由土地租金上漲，肯定會影響糧食生產和農業規模經營，從而對中國農業國際競爭力產生負面影響。

（四）應重視家庭農場與農民專業合作社之間的功能互補關系

歷史發展實踐表明，農民專業合作社主要不應是合作生產，或者說不應該是生產領域的合作。當今農民專業合作社的發展，應該主要是為農業生產者提供產前產中和產后的服務，其要解決的是這樣的一個基本問題：由于農業的特殊性，農場規模再大也不可能把應由市場提供的服務內化到廠商內部，因此，農業種植規模越大，對外部提供的社會化服務的需求也越大。這表明，農業領域的生產服務業發展有著巨大潛力和空間。美國的“大農場+大服務”、日本的“小農戶+大服務”農業發展模式及其經驗證實了這一點。[12]

如前所述，中國“最適宜”“最合意”的農業經營主體，主要是適度規模化的家庭農場，在這種情形下，由于參加合作獲得的邊際收益增長更大，將會對合作的需求由一般意義上的日常的需求轉化為實際的有效需求，從而引來農民專業合作社發展的真正的春天。

因此，應高度重視家庭農場與農民專業合作社之間的功能互補關系，家庭農場是農民專業合作社發展的參與者和助推劑。實際上，無論農業生產主體的特征如何，客觀上存在著對“合作”的日常需要，但其是否將這種合作的需求轉化為合作的行動，取決于其參與合作收益的大小，而收益的大小又取決于其經營規模的大小。相對于小規模農戶，家庭農場對農資購買、農產品加工銷售、運輸貯藏以及農業生產經營技術等服務的需求更為迫切，尤其規模化生產的特征，其能從合作中獲得的效益更大。因而，家庭農場首先是現有農民專業合作社的參與者。農業農村部全國家庭農場監測數據表明，2016年，2998家有效樣本農場中，36.97%的家庭農場加入了農民專業合作社。同時，由于家庭農場經營者專業素質較高，更懂農業技術，善于經營管理，在農民專業合作社組建和運營中也更愿意發揮核心帶頭作用，其作為合作社發展助推劑的特征也很明顯。在不少沒有合作社的地方，家庭農場作為創辦人建立合作社的情形比較普遍。不僅如此，在家庭農場發展比較密集的區域，家庭農場之間建立協會、聯盟等合作性質的行業組織的情況也正在涌現。因此，健康發展的家庭農場，還是加速農民合作和組織化、提升農民專業合作社規范化水平的重要推動力量。

三、加快發展農業規模經營的政策選擇

發展農業規模經營，是一項涉及新型農業經營體系構建、農村土地制度改革、農業支持保護政策完善等諸多制度和政策內容的系統工程，亟須完善相關扶持政策。

（一）引導土地經營權有序流轉

根據《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（中辦發[2016]67號），放活土地經營權是重大政策導向和決策部署。土地經營權是土地作為農業生產要素屬性和經濟效用功能的直接體現。實施“三權分置”有多重目的，但其中最為重要的是更好更優地用活土地經營權，優化土地資源配置，以更大幅度地提升土地產出率、提高勞動生產率和農民收入水平，促進農業規模經營和現代農業又好又快發展。作為最主要的生產要素，土地的適度集中是專業大戶、家庭農場得以發展壯大的前提。發展農業規模經營，重點是要培育專業大戶、家庭農場，不提倡工商企業長時間、大面積租賃農戶承包地。因此，要鼓勵土地經營權優先流向專業大戶、家庭農場等新型農業生產主體[13]，鼓勵土地流出農戶與專業大戶、家庭農場簽訂具有較強法律約束力的中長期土地經營權流轉合同，穩定專業大戶、家庭農場農業生產、投資和經營預期。一是穩定、完善土地流轉關系。加強土地經營權流轉交易平臺建設和市場體系建設，健全縣（市）、鄉（鎮）、村三級土地經營權流轉服務體系，支持開展土地經營權流轉市場供求信息、流轉合同咨詢指導、流轉價格協調、相關糾紛調解等服務，引導土地經營權依法、自愿、有償平穩流轉。

二是創新租地型專業大戶、家庭農場形成方式。在有條件的地方，鼓勵、引導將土地承包經營權確權登記頒證、互換并地與農田水利等農業基礎設施有機結合起來，整合、統籌各類涉農項目資金，建設優質高標準農田，并將其優先流轉給專業大戶、示范家庭農場。同時，鼓勵各地積極推廣股份合作、土地托管、聯耕聯種等新型農業經營方式和利益聯結機制。

三是創新有利于農村土地經營權市場交易的體制機制。例如，探索建立農村承包土地指導價格評估機制，為土地流轉方和需求方提供價格指導服務；探索建立土地儲備機制，著力提高承包地流轉的組織化、規模化程度；引導、鼓勵新型經營主體、服務主體與承包農戶，以及相互之間建立合理、順暢、高效的利益聯結機制。

四是加強土地租金調控。從根本上來說，土地租金應該由市場來決定。但由于農業的特殊性，租金的高和低會對不同的利益相關者產生影響，這就成了一個公共領域的事情，要由政府來作出決策。我們認為，在實際租金由市場最終決定的前提下，可以考慮按照土地的區位、土壤肥力狀況、土地產出類型等建立基準租金制度。[14]對于明顯高于基準租金的，政府予以適當補貼；對明顯低于基準租金的應從保護流出戶利益的角度監控租金的形成是否合理以及農戶對土地流轉是否知情、租金是否公平等。鼓勵、引導各地積極推廣采用實物計租貨幣結算、租金動態調整（包括定期和非定期兩種方式）、土地入股“保底+分紅”等利益分配方式，切實保障土地經營權流轉雙方合理合法權益。需要強調的是，所有的租金補貼對象始終應該是真正從事農業的生產經營者，防止“租金過高—補貼—租金進一步上漲”的惡性循環。

（二）優化農村信貸供給政策，有效緩解農業經營主體融資困難

以家庭農場為例，農業農村部全國家庭農場監測數據表明，2016年，在2998個有效樣本中，83%的家庭農場有融資需求，但是，其中僅有13%的家庭農場的融資需求能較為容易得到滿足；在獲得貸款的家庭農場中，66%的融資需求是從農村信用合作社或者親朋好友處得到滿足的，從中國農業銀行、中國工商銀行、中國銀行、中國建設銀行、交通銀行等大型商業銀行獲得貸款的比例僅有7%。農業農村部全國家庭農場監測數據統計結果還發現，在1145個糧食類家庭農場有效樣本中，82%的糧食類家庭農場表示經常處于資金緊張、困難狀態，93%的農場表示土地經營規模難以擴大的重要原因就是資金缺乏、融資難。

這種局面的形成是與金融系統信貸供給特征與家庭農場等新型經營主體的信貸需求特征嚴重不匹配導致的。農村信貸供給側特征集中體現在抵、質押貸款是優先序第一的擔保形式，第三方責任人擔保居其次，排最后的是信用貸款。但從新型生產經營主體的需求特征看，家庭農場的融資需求意愿、強度都要遠遠大于傳統小農戶，且主要用途為生產用途。對金融機構優先序排第一的抵、質押貸款形式，所需要的抵押物或質押物，恰恰是新型農業生產經營主體所缺乏的，在一些地方，由于改革不到位或不徹底，新型農業生產經營主體的耕地、宅基地、自留地、自留山、農機具等抵押權能尚不彰顯。對于金融機構優先序第二的保證貸款形式，新型農業生產經營主體同樣缺少相應資源。信用貸款是農村信貸供給側優先序排最后的貸款形式，但卻是新型農業生產經營主體排第一的貸款形式。監測數據統計結果表明，新型農業生產經營主體在缺少抵押物、缺少社會資源的情況下，信用貸款是最為優先選擇的貸款形式。因此，要持續深化農村金融體制改革，創新農村金融制度和金融支農方式，著力解決家庭農場等新型農業經營主體資金不足、融資難問題，多途徑、多渠道有效滿足新型農業經營主體資金需求。一是創新信貸產品和服務。針對糧棉油糖、農作物制種、園藝作物、畜牧業、漁業、農機等不同產業，有針對性地創新和拓展信貸服務方式。

二是鼓勵、支持發展農村信用貸款。切實加強農村信用體系建設，盡快建立權威、全國性的家庭農場等新型農業生產經營主體數據庫并對金融機構公開。以家庭農場等新型農業生產經營主體為單位，可查詢其土地承包經營權、宅基地使用權、土地流轉面積、享受國家政策等動態信息，并將該數據庫對金融機構公開，便于金融機構對其做信用評級時提供基礎數據，針對家庭農場開展信用評定，降低金融機構給新型農業生產經營主體提供信用貸款的成本。

三是促進抵押方式多元化。健全農村產權交易市場基礎設施和體系建設，完善、優化農村抵押資產變現處置機制。鼓勵金融機構尤其是新型農村金融機構（例如小額信貸公司、村鎮銀行等）積極開展農村土地經營權、農民住房財產權、大型農機具、在產農作物及訂單、活體畜禽、各種有價票據等抵押、質押業務。

四是大力發展農村合作金融。引導供銷合作社、農村信用合作社充分、有效發揮自身優勢，鼓勵農民合作社積極開展內部信用合作、資金互助合作。

（三）大力發展農業保險，提高農業經營主體風險保障水平

目前，政府仍是農業保險政策運行的主體，扶持措施單一，力度不夠。問題首先表現在保險對象受限，中國主要的大田作物和部分養殖業雖然都已經有了政策性保險，但一些區域性特色產業保險沒有或剛剛起步，家庭農場等新型農業經營主體更大規模經營的水果、蔬菜、牛羊畜禽等產品還未納入保險覆蓋。其次，保額偏低，多數農業政策保險只保成本不保收益，滿足不了新型農業經營主體的保險需求。最后，由于保險理賠程序復雜、手續煩瑣，災后賠付難度大、比例小，往往難以真正達到保險目的。

因此，要以農業保險多元化為方向，以增強新型農業經營主體抵御自然和市場風險的能力為目標，不斷加強農業保險管理，促進農業保險快速健康發展。一是豐富農業保險產品，給新型農業經營主體多元化保險選擇。根據新型農業經營主體生產經營特性，開發保險新品種，優化政策性保險品種結構，逐步將農業保險補貼覆蓋范圍從稻麥油等大宗農產品向花果蔬等特色農產品擴大。

二是調整保障水平，提高新型農業經營主體農業保險的賠付水平。設計多層次、多檔次農業風險保障水平，對不同層次、不同檔次農業風險實行差別化保險補償標準。新型農業經營主體根據自身情況和需求自主選擇參保層次和檔次，逐步實現農業保險由“保成本”向“保收益”轉變。

三是簡化定損、理賠等程序和手續，及時發放保險賠付款。

四是開放農業保險市場，形成政策保險和商業保險、合作保險共同參與的農業保險市場新格局。充分發揮政策性農業保險的財政補貼杠桿作用，鼓勵、引導商業保險機構積極開展農業保險業務。引導、支持新型農業經營主體積極開展農業互助合作保險。

（四）著力發展農業生產性服務業，健全農業生產社會化服務體系

功能健全、運行良好的社會化服務，可以有效地把各種現代生產要素注入經營主體之中，不斷提高農業物質技術裝備水平，從而在堅持家庭“小生產”的基礎上推進農業生產專業化、商品化和社會化。中國資源稟賦和現有生產條件決定了中國專業大戶、家庭農場不可能像美國等新大陸國家家庭農場那樣具備較高的農業機械化水平和自我服務的能力。同時，專業大戶、家庭農場規模再大，也不可能將應由市場提供、成本更低的產前和產后生產服務全部內化到專業大戶、家庭農場內部。

在鼓勵規模經營同時，要研究完善針對小農生產的扶持政策，加強社會化服務，把小農生產引入現代農業發展軌道。一是加快構建新型農業社會化服務體系。[15]培育發展多元化、多形式、多層次的農業生產服務組織，做好產前的農資供應、市場信息服務，產中的農業技術指導、農機協作服務，產后的儲藏、銷售和加工等服務，為農業經營主體發展提供服務保障。

二是適應農業經營主體聯合的需求，支持和鼓勵農業經營主體之間的聯合合作。[16]引導同產業同類型農業經營主體組建專業協會、聯合會，發揮集聚效應。

三是引導專業大戶、家庭農場組建農民合作社，為專業大戶、家庭農場提供良種、農機、植保、農產品加工儲藏銷售等一體化服務，降低專業大戶、家庭農場生產和服務成本。同時，重視專業大戶、家庭農場的服務主體功能，引導其為周邊農戶提供優質的農業生產機械和技術服務。從服務內容看，首先，強化農業科技培訓和使用服務。通過創新農業技術推廣服務途徑、支持專業大戶、家庭農場積極應用農業新技術、加強農業先進技術的宣傳示范和推廣等措施，使農業科技成為專業大戶、家庭農場可持續發展的重要支撐。其次，強化對專業大戶、家庭農場的產品營銷服務。加強專業大戶、家庭農場的信息化基礎設施建設，不斷提升專業大戶、家庭農場信息化運用水平，著力解決其所遭遇到的市場信息不對稱問題。充分利用“互聯網+”、大數據、云計算等現代化信息技術，促進農村電子商務、智慧農業、精準農業等新業態發展。加強專業大戶、家庭農場產品品牌建設，引導專業大戶、家庭農場通過標準化生產提升農產品質量水平，幫助有條件的專業大戶、家庭農場創設農產品品牌；引導專業大戶、家庭農場積極開展“三品一標”質量認證，不斷提升產品品質和質量；鼓勵、組織專業大戶、家庭農場直接參與各類農產品展會等營銷活動，著力解決產品銷路問題，促進收入增長。

作者簡介：杜志雄 (1963—) , 安徽銅陵人, 中國社會科學院農村發展研究所黨委書記、副院長, 研究員, 博士生導師, 主要研究方向:農村非農產業發展；肖衛東 (1976—) , 江西吉水人, 山東師范大學公共管理學院教授, 主要研究方向:農村土地制度。

來源：三農學術

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