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臺灣精致農業發展政策演變、成效及經驗

伊妮

2020-01-02 10:37:37

[ 導讀 ] 臺灣農業的發展。

摘要：臺灣自20世紀80年代以來, 面對市場需求轉型和資源環境約束趨緊等問題, 在精致農業發展理念下, 成功走出了一條不同于西方大農場制度的農業現代化之路。本文研究了精致農業提出后, 臺灣農業施政重點的演變、成效和經驗。本文首先從不同時代背景下的農業發展需求出發, 闡述了臺灣精致農業從“調結構”“提品質”到“促永續”的農業施政重點的演變路徑。其次, 從生產、生活、生態3個維度系統梳理了精致農業發展成效。在此基礎上, 對臺灣精致農業發展經驗進行總結。

1、引言

臺灣自20世紀80年代以來, 面對市場需求轉型、資源環境約束日趨緊張等問題, 在精致農業的發展理念下, 成功走出了一條不同于西方大農場制度的農業現代化之路, 其中經驗值得總結和借鑒。

精致農業始提于1984年, 一般認為, 農產品質量和農業生產發展的生態效益是其基本關注點。臺灣精致農業發展經驗有效契合了改革開放后大陸農產品需求結構高品質化和農村生態環境保護的需要, 因此, 學術界對其研究聚焦于經驗借鑒, 呈現問題導向下的實踐性特征。20世紀80—90年代, 為突破農業僅限于生產的觀念束縛, 學者對精致農業的研究集中在其概念內涵上。張頌安認為, 精致農業包括觀光農業、設施農業、農產品加工業、農產品品質提升和開發新產品5項內容。在此基礎上, 何文彪定義精致農業為科技密集、品質優良、具有市場潛力而又能維護生態環境的農林牧漁業。因此, 盡管產品仍屬農產品范疇, 但其生產技術和條件已脫離傳統農業的概念。21世紀初, 隨著臺灣精致農業發展成效初步顯現和大陸對農業農村問題的日益重視, 以兩岸農業合作為重點, 學術界開始從機制層面探討為借鑒臺灣精致農業發展經驗而應采取的措施。具體如通過建設兩岸農業合作試驗區和農業交流協會, 共同致力發展精致農業;構建兩岸農民對接機制、改善大陸農業投資政策環境, 深化兩岸農業合作等。2009年以后, 對臺灣精致農業發展經驗的借鑒呈現出細致化的特點, 研究重點包括以品牌建設和財政金融手段等支持特色產業發展、從工業理念塑造和龍頭企業扶持等推動農業科技和營銷體系建設、通過建立健全農業法規體系加強農業法制建設等各方面。

總體而言, 圍繞臺灣精致農業的經驗借鑒, 學術界研究呈現出階段鮮明、重點突出的特點, 但同時從政策層面整體把握精致農業的施政重心及其成效顯得不足, 研究系統性有待提升。基于此, 本文以精致農業的提出為起點, 試圖重點從政策視角出發, 系統解讀此后臺灣精致農業施政重點的演變, 并在分析其發展成效的基礎上總結經驗。本文第二部分梳理了臺灣精致農業發展政策的演變, 第三部分分析了精致農業發展成效, 最后總結了精致農業發展的經驗。

2、臺灣精致農業發展政策演變

2.1 “調結構”

20世紀80年代初, 在前期農業扶持政策作用下, 臺灣糧食產量迅速提升, 但在經濟發展和居民消費水平提高下糧食消費卻呈逐年下降的趨勢。因此, 糧食剩余急劇增長。另一方面, 漁牧飼料所需的大豆、高粱等雜糧需求迅速擴大, 但因其生產不足而幾乎全部依賴進口。在農業產銷結構嚴重失衡的背景下, 1984年, “加速農業升級, 發展精致農業”方案出臺, 精致農業應運而生。

“稻田轉作”, 促進農業生產結構調整。

1984年, 第一期《稻田轉作六年計劃》頒布實施, 臺灣從組織、獎勵和社會服務等方面制定了一系列配套措施, 保障計劃順利推行。1989年年底, 農業生產結構調整取得階段性成果。為進一步調整農業生產結構, 1990年, 臺灣決定推行第二期《稻田轉作六年計劃》, 試圖維持稻米供給在185萬t左右。與此同時, 1992年, 臺灣出臺“農業綜合調整方案 ”, 在“調整產業結構, 健全產銷體系”的同時, 強調整合農業資源投入, 通過生物性、機械性與技術和制度創新, 強化產業體質。

培育“核心農民”, 加速農業勞動力結構調整。

20世紀70年代以來, 臺灣農業地位相對下降, 農業勞動力老齡化、兼業化現象普遍。為調整農業勞動力結構, 1983年年底, 臺灣頒布《核心農民八萬農建大軍培育輔導計劃》, 將培育核心農民列為農業施政的重心。按照預想, 當經濟結構趨向成熟時, 臺灣仍需8萬左右的農戶以確保農業生產的穩定。為此, 臺灣從明確核心農民定位、遴選、審查、建檔與培育輔導方式出發, 形成了一套完整執行辦法。核心農民培育計劃的實施對于改善臺灣農業勞動力結構, 進而對調整農業生產結構發揮了重要作用。

推進農地結構調整以實現農場規模經營。

第二次世界大戰后的初期土地改革促進了臺灣農業的發展, 但隨著經濟社會的快速變遷, 農地零碎化問題也逐步顯現。1982年年底, 臺灣《第二階段土地改革方案》正式出臺。改革的主要目標在于擴大農地經營規模, 提高利用效率。為此, 臺灣通過提供購地貸款, 推行合作經營和加速辦理農地重劃等措施擴大農戶耕地面積。同時, 臺灣還配合修訂《農業發展條例》及《三七五減租條例》, 以推動土地改革的進行。此外, 1990年, 臺灣修改“土地法”, 將私有農田所有權轉移對象為自耕者的規定廢除;1991年, 《實施耕者有其田條例》宣布廢止……擴大農場生產經營規模是該時期臺灣農地政策的關鍵目標。

精致農業發展第一階段, 以迎合市場需求, 推動農民增收, 恢復社會各界對農業的信心為目的, 臺灣從農業生產、農業勞動力和農地結構調整出發, 構建了一套較為完整的政策體系。

2.2 “提品質”

20世紀90年代中期, 隨著國際貿易自由化深入、環境保護運動興起以及臺灣經濟增速的初步回落, 臺灣精致農業發展政策重點逐漸轉移到“提品質”上。一方面, 提高農產品品質以進一步滿足消費需求, 同時占領國際市場。另一方面, 提高農村生產生活品質, 在完善農村基礎設施的同時, 保護生態環境。

發展有機農業, 提高農業生產品質。

有機農業研發上, 臺灣成立了專門的有機農產品生產技術服務團, 就作物栽培環境、病蟲害防治和有機肥生產等進行研究, 以推動有機農業發展。有機農產品驗證方面, 20世紀90年代末, 臺灣確立了“輔導有機農業民間團體, 使其發揮自律功能, 建立并落實有機農產品驗證制度”的方針。同時, 臺灣有機農產品驗證機構輔導要點、輔導小組設置要點及生產基準相繼實施, 為有機農業業務開展提供了法律依據。2007年6月, “農產品生產及驗證管理法”出臺, 在此基礎上, 臺灣宣布啟用產銷履歷產品、有機農產品和優良農產品3大農產品驗證標章, 并配套出臺相關法規條例。至此, 臺灣農產品生產認驗證體系初步建立。伴隨著有機農業的快速發展, 臺灣致力于建立一個有效的有機農產品營銷體系。2004年9月, “如何建立有機農產品安全營銷通路體系”會議的召開, 加強了當局對有機農產品營銷的輔導。此后, 臺灣成立了有機理貨中心, 通過設置有機農夫市集、有機電子商店等, 多元拓展營銷渠道。

圖1 20世紀80—90年代臺灣精致農業發展的政策脈絡

發展休閑農業, 提高農民生活品質。

休閑農業, 強調結合農村景觀等元素, 實現農業一級生產、二級加工及三級體驗服務的創新運用。1980年, 臺北《觀光茶園計劃》的推行成為當局扶持休閑農業發展的開端;兩年后, 《發展觀光農業示范計劃》頒布, 標志著休閑農業探索全面推行。此后, 2000年, 臺灣修訂《農業發展條例》, 從法律層面對休閑農業的發展確立了部分基本規定。在此基礎上, 2001年, 臺灣《旅游發展方案》等提出發展休閑旅游;2002年, 《民宿管理辦法》出臺, 擴大了休閑農業的發展空間。在高強度的政策扶持下, 2003年年底, 臺灣休閑農場數量突破1 000個, 至此, 休閑農業發展不再追求量的增加, 而是注重質的提升。在此指導下, 2006年“新農業運動”和2008年“健康、效率、永續經營之全民農業”施政計劃的出臺, 推動了臺灣休閑農業進入新的發展時期。

20世紀90年代中后期至2009年前后, 臺灣注重通過制定與修訂相關農業法案來配合農業“提品質”的需求, 并在此基礎上建立了一套完整的農業政策體系。

2.3 “促永續”

21世紀以來, 臺灣農業生產資源不斷減少, 農村生態環境持續惡化。為此, 2009年“精致農業健康卓越方案”提出, 要將臺灣農業打造成為人民共享的健康產業、科技領先的卓越產業和安適時尚的樂活農業, 推動臺灣農業永續發展。

深化安全驗證, 推動發展健康農業。

健康農業, 強調在無污染的農業環境下, 達到農業生產與生態的和諧。基于吉園圃安全果蔬標章、優良農產品證明標章認驗證制度和產銷履歷制度等, 臺灣致力于建構一個作物健康管理模式。吉園圃安全果蔬標章, 重點在于引導農戶正確使用農藥, 以確保農產品的綠色安全。2009年, 臺灣頒布了《吉園圃安全果蔬標章管理作業規范》, 從制度層面為該標章使用提供依據。優良農產品證明標章認驗證制度目的在于確保農產品安全與品質。2004年, 臺灣頒布《優良農產品證明標章認證及驗證作業辦法》, 規定了適用于優良農產品證明標章的農產品及其加工品;2007年, “農產品生產及驗證管理法”出臺, 標志著臺灣農產品認驗證體系的初步形成。產銷履歷制度強調農產品的可追溯性。2007年, 產銷履歷制度開始推行。2009年, 為提高消費者對產銷履歷產品的可及性, 產銷履歷制度進入調整期和市場導向期。

領先科技研發, 著力打造卓越農業。

卓越農業, 指利用農業科技優勢, 結合優越地理條件, 建立植物品種智財權保護制度, 發展農業生物技術、蘭花、觀賞魚、石斑魚、植物種苗及種畜禽6大重點產業。農業生物技術研發上, 臺灣致力于建立“兩個體系、一個平臺”1, 推動生物技術產業化和發揮生物技術科技園區功能。圍繞蘭花產業發展, 臺灣通過蘭花生物科技園區建設及“蘭花產值倍增計劃”等為其創造良好環境。觀賞魚產業方面, 2013年, 屏東農業生物技術園區“亞太水族營運中心”建成并啟用, 為促進觀賞魚產業的發展提供了重要載體。另外, 為加速植物種苗研發, 臺灣出臺了植物品種開發與種苗驗證的應用研究計劃等多個行政方案, 為提高產業經營效率和降低經營成本奠定了基礎。種畜禽產業方面, 為配合臺灣打造“亞太種畜禽中心”, 臺灣采取了建立種畜禽研究團隊、強化國際畜牧業合作等措施促進本地種畜禽產業發展。

重塑農村風情, 致力打造樂活農業。

樂活農業包括農業深度旅游及農業精品兩方面內容。農業深度旅游主要涵蓋慢活森林、漁釣賞鯨及農村休閑等;農業精品則指具有地方特色的高商品化和高附加價值, 且可供觀光客購買的農產品。結合新經營模式及新市場開發兩大思路, 臺灣著力推動樂活農業發展。農業深度旅游主要從農村旅游、森林生態旅游和海岸漁業旅游3個方面系統推進, 通過休閑農業加值發展計劃等措施, 致力提高服務品質, 著重提升游客體驗。農業精品方面, 臺灣特別遴選出臺灣茗茶、農村美酒、經典好米等6項進行重點輔導, 以地方特色和人文創意為出發點, 延長精致農產品品種的觀賞、品位期限, 擴大農業精品銷售市場和開發具有產地特色的旅游精品伴手禮。

繼“精致農業健康卓越方案”之后, 2013年“年輕化、活力、高競爭力且所得穩定之樂活農業”、2016年“新農業創新推動方案:建立強本革新的新農業”相繼出臺, 目標都在于實現農業永續發展。至此, 圍繞“促永續”, 臺灣精致農業發展第三階段政策體系逐漸清晰。

3、臺灣精致農業發展政策成效

3.1 生產

農業產值顯著提升, 產品結構趨于合理。

2015年, 臺灣農業生產總值實現5 008.6億元新臺幣 , 較1981年年均增長4.6%。其中, 農、林、畜、漁業產值年均分別增長3.6%、-53.0%、3.6%和2.4%2。生產結構上, 1996年, 《第二期稻田轉作六年計劃》完成時, 臺灣稻米減產效果明顯, 雜糧、水果、蔬菜等產量大幅增加。

農業勞動力受教育程度和專業化水平顯著提高。

教育方面, 1990年, 臺灣農業指揮者中, 小學及以下受教育程度者占比77.2%, 初中及以上學歷者占比22.8%;2002年, 兩者比例較1990年分別下降與上升8.9%, 農業指揮者受教育程度顯著提高。另外, 農戶專業化水平提升。專業化農戶指農戶家庭成員只專門從事自家農牧業工作, 或雖有人從事其他工作, 但其工作天數未滿30日, 收入也低于2萬元新臺幣, 否則即為兼業農戶4。1990—2014年, 臺灣專業農戶增長14.7萬戶, 占總農戶數的比例上升20%, 農戶結構趨于優化。

農地規模化經營程度提高。

1990—2002年, 臺灣農戶耕地面積在0.5hm2以下和3.0hm2以上的農戶比例分別上升2.9%和0.6%, 而面積在0.5～3.0hm2的農戶比例則相應降低了3.5%。為了進一步活化農地, 2008年, 臺灣出臺了“小地主, 大佃農”政策, 通過農地租借流轉, 激活長期休耕的農地, 擴大專業農場經營規模。2010—2014年, 臺灣“大佃農”完成租賃面積由4 056hm2上升至15 070hm2, 平均經營規模則由8.03hm2增至9.02hm2, 較同期一般農戶平均水平高出7倍多。

3.2 生活

農民收支快速增長, 收支結構不斷優化。

1984—2015年, 臺灣農戶收入增長2.39倍, 年均增長7.2%, 略高于全體家庭7.1%的增長率5。期間收入比重變化最大的為除去農業種植、薪資、財產及營業收入的其他收入, 占比由6.6%上升到23.4%, 收入來源多元化。同期, 農戶家庭支出也呈現出較快增長趨勢, 且消費結構有所改善。臺灣農戶戶均總支出由20.3萬元新臺幣增至65.1萬元新臺幣, 其中消費性與非消費性6支出均實現較大幅度的增長。在消費結構上, 期間飲食費等基本生存支出比重下降23.5%, 而娛樂和文化服務、醫療保健等相應上升了23.5%, 臺灣農戶消費結構極大改善。

農民生活現代化、福利化。

1984—2002年, 農戶主要家庭設備呈上升趨勢, 且與非農戶的差距急劇減小, 部分設備如汽車, 農戶擁有量甚至超過了非農戶擁有量。另一方面, 隨著經濟社會的持續發展, 臺灣十分重視老年農民的津貼福利, 并配套出臺了《老年農民福利津貼暫行條例》等法規條例, 農家生活呈現出高福利化的特征。1995年, 臺灣老農人均獲得津貼1.79萬元新臺幣, 此后, 該項津貼的人均補貼額始終呈現出快速增長的趨勢。

農村基礎設施建設不斷完善。

一方面, 以農路修建和改善為代表, 臺灣注重農村生活基礎設施建設。1992—2003年, 支持農村道路修建與改善工程共10 726件, 涉及道路里程7 848.97km, 總計投入經費159.59萬億元新臺幣。另一方面, 臺灣也注重對農村生產基礎設施的建設與維護。以農田灌溉排水設施為代表, 2001—2015年, 針對農業生產蓄水設備等的修建與維護, 臺灣累計投入853.1億元新臺幣, 建設或改善灌溉排水渠道共計104.5萬km。

3.3 生態

農藥、化肥使用顯著減少。

化肥使用上, 2008—2014年, 臺灣共設置1 474個合理化施肥示范點, 涉及作物包括水稻、雜糧等63種。7年間, 共辦理輔導農民合理使用肥料的講座宣傳2 720起, 為農民提供24萬余件土壤肥力檢測服務。在確保產量基本不變的情況下, 各年度化肥用量平均減少34.6%。此外, 為迎合消費者對農產品品質及安全的要求, 同時保護生態環境及生物多樣性, 臺灣農業生產在農藥使用數量上也極大減少。

水土保持社區化、整體化。

為了獲得民眾支持, 臺灣積極推動“山坡地水土保持管理走入社區”計劃, 通過主動深入偏遠地區, 加強與民眾溝通、化解歧見。2005年10月至2007年年底, 臺灣共辦理相關宣傳講習會286場, 累計13 647人參加7。水土保持工作的整體化, 即注重從產業發展方面促進農村再生。2009年8月, 臺灣提出水土保持的“整體性思考”。此后, 以《農村再生計劃》為依據, 臺灣通過農村小區跨域協助, 發展創新經營模式等, 使農村小區產業朝企業化經營方向轉變, 提升農業價值, 提高農民所得, 進而吸引青年返鄉創業。2016年, 臺灣累計培訓農村再生小區2 511家, 涵蓋地區農村小區數的59%;輔導719家小區完成農村再生計劃制定;累計辦理1 936家農村小區建設。

4、臺灣精致農業的發展經驗

精致農業發展30多年來, 之所以能夠在傳統小農經濟基礎上, 走出一條不同于西方大農場制度的農業現代化之路, 與臺灣農業施政思路及具體政策措施密不可分。

轉變了發展思路, 以整體性、系統性思維促進農業生產“降本提效”。

農業生產成本的降低和生產效率的提高是一項長期性、系統性工程, 在市場決定生產的今天, 農業發展思路應樹立整體性、系統性思維, 從產前科技研發、產中資源要素配置和產后營銷體系建設等多方面出發, 推動農業生產降本提效。在精致農業發展過程中, 臺灣強調培育良種、優化農人農地結構和建立健全農業營銷體系等, 以此構建臺灣農業生產降本提效的框架。其中, 農業科技研發是基礎, 良種培育在提高產量的同時, 兼具品質提升的功能;要素配置是核心, 農人、農地結構的優化直接降低生產成本而提高生產效率;營銷體系是關鍵, 農產品消費是實現其市場價值的必經環節。

轉變了競爭思路, 由比成本、比價格向比品質、比功能轉變。

經濟社會的快速發展使得安全、品質越來越成為影響消費的首要因素, 同時, 小農經營占絕對主導地位下農民增收需求尤為迫切。因此, 傳統比成本、比價格的競爭思維需積極讓位于比品質、比功能。在遭遇市場需求轉型和小農增收瓶頸問題后, 臺灣大力推動有機農業、休閑農業的發展, 在注重農產品品質提升的同時, 強調發揮農業農村觀光、休閑、教育等功能, 通過消費者信任溢價提高農產品市場競爭力。在此過程中, 臺灣的主要措施包括完善農產品品質認驗證體系、搭建農村精品游程、打造精美伴手禮等。

轉變了管理思路, 加速推動政策手段由單邊強制向多邊激勵轉變。

農業農村現代化的主體是農民, 農民主觀能動性的發揮是實施鄉村建設的力量源泉。因此, 要轉變傳統行政思維下政府單邊強制、大包大攬的管理思路, 繼而樹立引導農民、激勵農民的服務型政府理念。臺灣精致農業發展過程中, 這一轉變突出體現在政策手段由不得、禁止向鼓勵、引導等的轉化, 在尊重農民、放活管理的基礎上注重發揮農民的主體作用。

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